Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Запрос суда в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности закона»
Актуальность темы исследования. Конституция 1993 года провозгласила Российскую Федерацию правовым государством (статья 1 часть 1). Правовое государство — это такое государство, организация и деятельность которого, всех его органов, должностных лиц основаны на праве и связаны с ним. Однако формирование правового государства — сложный процесс, связанный с необходимостью преодоления прочных стереотипов правового нигилизма, повышения культуры государственного управления на всех уровнях, совершенствования судебной системы и с рядом других факторов политического и правового характера.
Наряду с признанием приоритета прав человека одним из важнейших элементов правого государства является наличие соответствующей нормативно-правовой базы. Нормативное регулирование действий всех органов государства, его должностных лиц и граждан должно осуществляться правовыми актами в соответствии с Конституцией Российской Федерации и нормами международного права.
Создание правого государства предполагает наличие таких институтов, которые могут обеспечить осуществление постоянного контроля за обеспечением гарантий указанных задач.
Прежде всего, это система конституционного правосудия во главе с Конституционным Судом Российской Федерации в сфере контроля за законами и другими нормативными актами высших органов власти Федерации и её субъектов.
Конституцией РФ на государство возложена обязанность обеспечения эффективной защиты прав и свобод человека и гражданина от любых нарушений — в том числе и в результате принятия противоречащих Конституции нормативных правовых актов. При этом должна быть обеспечена надежная система, исключающая так же возможность применения неконституционных актов.
Суды общей юрисдикции и арбитражные суды применяют законы к конкретным отношениям, они проверяют так же правомерность применения законов иными органами, например, исполнительной власти, местного самоуправления и должностными лицами по жалобам граждан и юридических лиц. Суды призваны осуществлять охрану конституционных прав и свобод от любого рода нарушений, в том числе и от действия неконституционных норм. Исходя из названной обязанности, суды в процессе применения норм права в конкретных делах, обязаны проверять каждую такую норму на соответствие Конституции РФ.
Как никогда актуально для современного российского общества высказывание Цицерона: «Мы должны быть рабами закона, чтобы быть свободными». В нашем понимании закона, соответствующего нормам и положениям Конституции Российской Федерации.
В современных условиях России довольно остро стоит проблема конституционализации действующего законодательства. Это обусловлено наличием ещё довольно объемной части действующего законодательства, принятого до Конституции РФ 1993года (например, основные процессуальные законы — ГПК, УПК, КоАП). Кроме того, и в настоящее время органы федеральной власти и субъектов федерации допускают принятие норм, противоречащих требованиям Конституции Российской Федерации.
Полномочия, принципы процессуальной деятельности, последствия признания актов неконституционными, все это позволяет говорить о том, что функции конституционного контроля органично входят в круг полномочий судов общей юрисдикции и должны активно использоваться ими в повседневной правоприменительной деятельности. Однако в настоящее время нельзя сказать, что суды освоились в полной мере с данными функциями и осуществляют их на надлежащем уровне. Нередки случаи, когда судами длительное время применяются нормы права, признанные впоследствии неконституционными. Например, в области уголовно-процессуального законодательства.
Деятельность судов общей юрисдикции в области контроля за федеральными законами в рамках их основной деятельности — по осуществлению правосудия, регламентируется, в том числе, положениями о полномочиях судов по направлению в Конституционный Суд РФ запросов о проверке конституционности примененного или подлежащего применению закона. Посредством наделения полномочиями в области конституционного -контроля все суды в Российской Федерации введены в систему сдержек и противовесов между ветвями власти, обеспечивающую судебный контроль за результатами деятельности органов законодательной и исполнительной власти.
Судебный контроль в отношении всех нормативных актов, применяемых судами — мощное средство «очищения» правовой базы от неконституционных законов. Однако отсутствие комплексного научного исследования этого правового явления с соответствующими выводами о порядке и способах его применения, и рекомендациями по проведению мероприятий для активизации практики и надлежащего нормативного обеспечения, могут превратить запрос суда в мертвый институт.
До настоящего времени общая концепция участия судов общей юрисдикции в осуществлении конституционного контроля, её формы, нормативное обеспечение, не разработана, она нуждается в теоретическом обосновании и четком законодательном регулировании. Учитывая, что данному институту около семи лет, и, с одной стороны — уже имеется определенный практический опыт, который, будучи подвергнутым детальному анализу и систематизации, уже может служить репрезентативной базой для научных выводов, а с другой стороны — дальнейшее развитие института невозможно путем «проб и ошибок». Необходимо научное обоснование его развития, выявление и устранение факторов, ему препятствующих.
Отмеченные факторы диктуют настоятельную потребность в комплексном исследовании природы деятельности судов в данном направлении, разработке практических рекомендаций для судей по осуществлению ими данного вида деятельности, что делает избранную для данной диссертационной работы тему особенно актуальной в настоящее время.
Степень разработанности темы. В настоящее время в отечественной научной литературе отсутствует комплексное исследование, посвященное собственно деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов по осуществлению ими конституционного контроля в отношении нормативных актов высших органов власти Российской Федерации и её субъектов.
В литературе по общей теории права, по конституционному праву и непосредственно конституционному правосудию, достаточно активно исследуются: природа конституционного нормоконтроля, деятельность различных органов по её осуществлению, в том числе и специализированных судебных органов конституционного контроля, а так же деятельность судов общей юрисдикции по охране конституционных прав и свобод в процессе осуществления правосудия.
М.А., Пиголкин А.С. Савицкий В.М. Самощенко И.С., Свистунова М.А., Страшун Б.А., Топорнин Б.Н., Шафир М.А., Юдин Ю.А. и другие.
B.(Франция), и других. Работы по судебному конституционному правосудию в зарубежных странах являются постоянным и глубоким источником для научных исследований сравнительного плана.
Отдельные вопросы деятельности общих судов по осуществлению нормоконтроля за актами органов представительной власти освещены в работах ученых-юристов разного периода и в различных ракурсах. Это и работы русских ученых конца XIX — начала XX века: Васьковского Е.В., Загряцкова М.Д., Кокошина Ф.Ф., Котляревского С.А., Коркунова Н.М., Кистяковского Б.А., Покровского И.А. Шершеневича Г.Ф. и других, как правило, связанные с анализом проблем судейского усмотрения в отношении норм права в условиях их неясности, противоречивости либо полного отсутствия (пробелов права).
В этих работах рассматриваются различные особенности судебного конституционного контроля как вида деятельности судов общей юрисдикции, проблемы разграничения компетенции судов общей юрисдикции и конституционных судов в этой сфере.
По сути, не изученной в современной российской науке остается проблема комплексного исследования деятельности суда в рамках системы конституционного судопроизводства: природа запроса суда как правового института, его элементы, место в системе конституционного судопроизводства, публичноправовое значение этого института. Нет в правовой литературе исследований по вопросам допустимости обращений судов общей юрисдикции и арбитражных в Конституционный Суд РФ. Имеются исследования в отношении других видов обращений в Конституционный Суд. Например, работы Дорониной О.Н. и Лучина В.О., Алексеева Н.А. по исследованию конституционной жалобы как самостоятельного института конституционного права.
Однако ни по другим вопросам производства по отдельным категориям дел в Конституционном Суде РФ, ни по системному анализу места и роли, теоретического и практического значения для правовой отечественной науки этих новых явлений правовой действительности работ еще не предпринято. Представляется, что исследование отдельного правового явления в системе теории правовой науки, должно представлять кроме исследовательского, большой практический интерес с точки зрения его эффективного использования для выработки определенных научно-практических рекомендаций для правоприменительной деятельности. Детальная научная разработанность отдельного явления в правовой действительности позволяет выявить всю многогранность ресурсов такого правового института. Институт запроса суда введен в судебную практику более семи лет назад, однако, до настоящего времени нет ни одного научного исследования данного института, не исследовано ни явление в целом, ни отдельные его положения, ни его место и значение в системе конституционного права.
Научная новизна исследования. Актуальность темы исследования во многом определяется и её новизной. Конституция РФ 1993года впервые закрепила в практике конституционного контроля институт запроса суда общей юрисдикции о проверке конституционности примененного или подлежащего закона. В современной правовой литературе много работ посвящено проблемам судебного конституционного контроля, имеются некоторые исследования деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов по осуществлению конституционного контроля при осуществлении правосудия. Но практически не исследована природа деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов в рамках института запроса, система и место этого института в конституционном судопроизводстве, нет исследований и отдельных элементов запроса, анализа законодательно закрепленных требований, предъявляемых к запросу суда. Не предпринято и системных работ в области исследования полномочий судов по применению и исполнению решений Конституционного Суда. Изучение и анализ некоторых из указанных проблем предпринят в настоящей работе, что подтверждает новизну этого исследования.
Настоящее исследование является первой работой, в которой применен комплексный подход к изучению теоретических особенностей, а так же практических проблем, возникающих в процессе осуществления судами конституционного контроля посредством направления запроса о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
В диссертации исследуются: запрос как институт права в системе конституционного судопроизводства, его составные элементы, законодательное закрепление и место в системе права. В работе анализируются социально-правовая природа и содержание, правовое регулирование, механизм реализации данного института. Так же исследуются практические проблемы, связанные с порядком и основаниями направления запроса судами в Конституционный Суд, вопросы допустимости запроса суда. Особенности запроса суда как обращения, связанные со спецификой его субъекта выделяются автором как один из основных элементов исследования. В работе так же проведен комплексный анализ проблем, возникающих при исполнении судами общей юрисдикции решений Конституционного Суда в деятельности по осуществлению правосудия по конкретным делам.
Такое исследование составляет основу для дальнейшего осмысления перспективности развития определенных правовых институтов и участия их в формировании и развитии основ правового государства в нашей стране.
Правовой основой исследования является Конституция Российской Федерации, федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», другие федеральные конституционные законы и федеральные законы, законы субъектов федерации, регламентирующие деятельность судов по осуществлению конституционного контроля в отношении примененных или подлежащих применению в конкретном деле законов.
Исследуемые вопросы имеют и новый правовой источник — решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных уставных) судов субъектов федерации, опубликованные материалы судебной практики. Поскольку согласно действующему законодательству существенно изменилась роль судебных органов и их актов. Судьи вправе самостоятельно оценивать нормативные акты с точки зрения их соответствия Конституции РФ, Конституционный Суд РФ наделен так же правом официального толкования Конституции. В диссертационной работе приведен анализ не только действующего законодательства России, но и ряда зарубежных стран, что позволяет использовать сравнительный метод исследования. Так же исследуются международные нормы, имеющие отношение к регулированию анализируемой деятельности судов.
Цель настоящего исследования состоит в разработке теоретических положений, содержащих обоснование выделения в отрасли конституционного правосудия института запроса суда как обособленного правового института, раскрывающих его содержание, его место и значение в системе права. А так же практических рекомендаций судьям по проблемам обращения с запросами в Конституционный Суд и применения в своей деятельности его решений. В связи с этим в диссертации предпринята попытка поставить и решить следующие задачи:
-исследовать правовую природу, предпосылки возникновения в России, а так же особенности и основные характеристики запроса суда как института права, выявить особенности правоотношений, возникающих в процессе направления запроса, специфику субъектов, участвующих в таких правоотношениях и объектов, на которые направлена их деятельность, установить пределы данного института;
-дать общую характеристику и показать особенности деятельности судов по осуществлению конституционного контроля в отношении закона посредством направления запроса о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле;
-проанализировать российское законодательство, регламентирующее деятельность судов по осуществлению конституционного контроля за законами с точки зрения его полноты, юридического содержания и правовой ценности, публично-правовой обоснованности; обосновать возможные дополнения в действующее законодательство в этой области;
-показать современное состояние и динамику дальнейшего развития деятельности судов по реализации задач конституционализации действующего законодательства посредством направления запросов о проверке конституционности законов;
-выработать практические рекомендации по подготовке и направлению запросов в Конституционный Суд Российской Федерации, а так же основные принципы и способы исполнения и применения решений и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации при разрешении конкретных дел.
Целью данной работы собственно и определено наиболее полное выявление и исследование как особенностей внутренней структуры института запроса, так и его места в системе конституционного права в целом и конституционного правосудия в частности, особенности его проявлений в различных аспектах правовой практики. Предпринимаемое исследование не является самоцелью, оно осуществляется для выявления недостатков в механизме действия института, его скрытых резервов с целью выработки мероприятий по активизации использования всех его возможностей для практического использования в деле конституционализации действующего законодательства.
Методология исследования. Методологической основой диссертации является диалектический метод познания, такие общенаучные приемы исследования как исторический, логический, социологический, системный и другие. Правовая проблематика работы предопределила использование формально-юридического, сравнительно-правового методов. Большое место в работе занимает исследование практики органов, участвующих в осуществлении судебного конституционного контроля: как конституционных судов, так и судов общей юрисдикции. Основой исследования являются концептуальные положения общей теории права, теории конституционного права и конституционного правосудия.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие научные положения:
1 .Нормы Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», иных нормативных актов образуют отдельный комплекс, составляющий обособленный межотраслевой правовой институт в системе конституционного правосудия. В комплекс норм данного правового института входят как нормы конституционного, так и отраслевого процессуального законодательства.
Поскольку нормативная база института запроса недостаточно разработана, необходимо внесение дополнений в отраслевое процессуальное законодательство норм, регламентирующих процессуальный порядок реализации судами права на обращение в Конституционный Суд РФ, порядок приостановления производств по конкретному делу в связи с таким обращением и процедуру обжалования таких актов.
2. Сущность института запроса суда о проверке конституционности закона состоит в том, что он направлен на ограничение законодательной власти правом. Наделение суда функциями конституционного контроля означает, что судебная власть может ограничивать действие других ветвей власти при нарушении ими конституционных предписаний. Конституционная юрисдикция является наиболее эффективным средством защиты конституционных прав граждан. Наделение всех судов Российской Федерации функциями контроля в рамках конституционного судопроизводства обязанностью выявления неконституционных норм и участию в процессе их дисквалификации делает судебную власть реальным участником механизма взаимного дополнения и взаимного ограничения в системе ветвей власти в государстве. Социальная значимость указанного института — охрана прав и свобод человека — тесно переплетается с правовой значимостью института, заключающейся в конституционализации (приведении в соответствие с конституционными положениями) действующего законодательства.
3. Институт запроса суда предлагается определять как межотраслевой правовой институт в системе конституционного судопроизводства, регулирующий деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по участию в возбуждении и рассмотрении дел о конституционности законов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле.
Внутренняя структура института запроса включает субъекты возникающих правоотношений (суд и орган, принявший оспариваемый акт), объект (оспариваемый закон или содержащаяся в нем правовая норма), а так же повод, основания обращения с запросом и критерии его допустимости.
Основная особенность суда, выступающего в качестве субъекта в рамках института запроса, состоит в том, что он всегда стоит на позициях публично-правового интереса конституционализации законодательства, защиты конституционных прав и свобод участников определенных правоотношений от действия неконституционных норм.
Объект запроса суда как элемент данного правового института лежит в основе разграничения полномочий Конституционного Суда РФ и иных судов по проверке нормативных актов различной разного уровня. Объектом института запроса суда может быть только закон (федеральный или субъекта федерации), примененный или подлежащий применению в конкретном деле.
4. Запрос суда, составленный с соблюдением требований к форме обращения, является поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ. Основанием к рассмотрению Конституционным Судом запроса суда о проверке конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ этот закон. Конституционный Суд принимает дело к рассмотрению, если из материалов запроса, доклада судьи, проводившего предварительное его изучение, приходит к выводу о том, что оспариваемый закон действительно нуждается в проверке на соответствие Конституции. Проверка проводится по правилам конституционного судопроизводства в судебном заседании, а критериями соответствия проверяемой нормы Конституции Российской Федерации являются конкретные положения Конституции.
5. К запросу суда как обращению в Конституционный Суд РФ предъявляются требования, относящиеся как к его форме, так и к содержанию. Эти требования по своей сути являются критериями допустимости запроса.
Критерии допустимости запроса могут быть классифицированы по различным основаниям: по порядку их закрепления и сфере действия — как общие и специальные’, по степени определенности — формально-определенные и оценочные; по назначению в механизме правового регулирования — материальные и процессуальные.
В качестве основной классификации предлагается подразделение всех критериев допустимости на общие и специальные. К общим критериям допустимости относятся: наличие повода, основания, соблюдение формы обращения, представление необходимых документов. Специальным критерием является связанность запроса с рассмотрением конкретного дела.
Под допустимостью запроса суда предлагается понимать совокупность таких требований, относящихся к форме, содержанию, субъекту и предмету запроса, соблюдение которых позволяет и обязывает Конституционный Суд принять запрос к рассмотрению.
6. Момент возникновения у суда права на направление запроса связан с принятием конкретного дела к своему производству. Суд принимает дело к производству посредством вынесения соответствующего процессуального акта. Запрос может быть направлен в любой стадии производства по любой категории дел (кроме стадии досудебной подготовки в гражданском и арбитражном судопроизводстве), а так же одновременно с вынесением итогового решения по делу, если суд отказался от применения нормы, которую он счел не соответствующей Конституции.
Запрос не относится к числу процессуальных документов, которые выносит суд в рамках деятельности по рассмотрению конкретного дела. Процесс направления запроса судом и рассмотрения его Конституционным Судом не является какой-либо стадией производства по конкретному делу. По существу он не обусловлен возникшим между сторонами спором. Связь с производством по делу обусловлена лишь убеждением суда в неконституционности закона, который регламентирует возникшие между сторонами правоотношения.
7. Запрос суда может быть мотивирован неконституционностью закона по его содержанию, форме, по порядку подписания, принятия, опубликования или введения в действие, с точки зрения разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, с точки зрения разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а так же разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
8. В случаях очевидного противоречия подлежащих применению норм Конституции Российской Федерации суд обязан отказаться от их применения и руководствоваться нормами Конституции. Здесь нет необходимости в направлении запроса в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности такого акта. Однако пределы очевидности должны распространяться на всех правоприменителей, которые не применяют эти нормы законов, что имеет характер общеобязательности, судебной практики, такие нормы можно считать фактически утратившими юридическую силу.
9. Исполнение решений Конституционного Суда является обязанностью всех правоприменителей. В настоящее время отсутствует законодательная регламентация этой стадии конституционного судопроизводства, что вызывает необходимость правового регулирования обеспечения исполнения решений Конституционного Суда.
Суды исполняют решения Конституционного Суда РФ в одной из перечисленных форм: 1) применяют решения в деле, в связи с которым данным судом был направлен запрос в Конституционный Суд; 2) применяют решения в деле, в котором закон применен, но впоследствии признан неконституционным по жалобе участвующих в данном же деле лиц; 3) пересматривают дела, уже разрешенные им на основании нормы, впоследствии признанной неконституционной — по инициативе лиц, участвовавших в деле или должностных лиц, имеющих полномочия по инициированию пересмотра решения суда. При этом суд решает какой закон подлежит применению при разрешении дела по существу в условиях образовавшегося «пробела» в законодательстве в случае признания неконституционной нормы, регулирующей возникшие по делу правоотношения, и прямое применение Конституции невозможно. До надлежащего урегулирования в законодательном порядке суды должны разрешать такие дела с использованием правила аналогии закона либо аналогии права.
10. На основе применения института запроса суда образуется единая система судебного конституционного контроля.
Применение всеми судами на территории России единых конституционных принципов, единое правовое пространство и единая система судебных органов предполагают, что все органы судебной власти находятся между собой во взаимоотношениях по осуществлению одной функции — конституционного контроля, перед ними стоят одни конституционно обозначенные цели на масштабно разных уровнях. Ведущим принципом этих отношений является взаимное уважение юрисдикции каждого из судов, а единой целью — создание реального механизма, обеспечивающего оценку конституционности каждого нормативного акта, применяемого или подлежащего применению в процессе рассмотрения конкретных дел.
Большая часть выносимых на защиту предложений, теоретических положений и практических разработок о деятельности суда в системе конституционного контроля, в том числе посредством института запроса, получили апробацию в публикациях и выступлениях. Публикации получили определенный резонанс и поставленные в них проблемы обсуждались, в том числе, в печати.
По теме диссертации опубликованы работы:
Конституционный Суд и механизм защиты прав предпринимателя. //Право и жизнь. — 1998.- №15. -1 п.л.
2. Институт запроса суда в системе конституционного правосудия. //Студенческий альманах. Права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: проблемы реализации и защиты. Российская правовая академия. — М.- 1999.- 1 п.л.
3. Каким должен быть запрос районного суда в Конституционный Суд Российской Федерации.//Российская юстиция. -1999,- №3.-0,3п.л.
5. Предмет обращения в Конституционный Суд. //Российская юстиция. -2000.- №3.- 0,25 п.л.
6. Правовые позиции Конституционного Суда России.//Российская юстиция. — 2000.- №7. -0,25 п.л.
Диссертантом в связи с его практической работой в должности судьи, трижды направлялись запросы в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности примененного либо подлежащего применению закона, все они рассмотрены, два из них — в судебном заседании с вынесением положительного итогового постановления, по одному вынесено определение об отказе в принятии к рассмотрению.
Публикации диссертанта в 1999-2000 годах неоднократно использовались Секретариатом Конституционного Суда в работе с запросами судов в Конституционный Суд Российской Федерации.
Практическое значение работы. Проведенное исследование имеет большое практическое значение для упрочения и развития в правовой действительности Российской Федерации реального механизма конституционализации действующего законодательства посредством участия всех судов общей юрисдикции, арбитражных судов, конституционных (уставных) судов в осуществлении конституционного контроля за законами в процессе правосудия по конкретным делам. Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность судов по осуществлению конституционного контроля.
Результаты исследования, выводы и предложения, сделанные в диссертации, могут быть учтены при дальнейшем изучении вопросов темы диссертации, совершенствовании системы судебного конституционного контроля в Российской Федерации.
Особенное практическое значение работа имеет для судов при осуществлении ими функций конституционного контроля. На основе работы автором разработаны для кафедры конституционного права Российской правовой академии методические рекомендации по направлению судом общей юрисдикции или арбитражным судом запроса о проверке конституционности примененного или подлежащего применению закона в Конституционный Суд Российской Федерации. Некоторые из публикаций уже получили практическое применение в работе аппарата Конституционного Суда РФ: они были рекомендованы судьям различных судов к использованию при оформлении запросов.
Кроме того, информационные материалы и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при преподавании соответствующих тем по общим учебным курсам конституционного права, а так же отдельных тем в специальном курсе «Конституционное правосудие». Для слушателей курсов повышения квалификации — судей районных, областных, краевых, республиканских судов на основе данной работы возможна организация специального курса «Деятельность суда по осуществлению конституционного контроля «.
Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Ю.А. ТИХОМИРОВ
Тихомиров Юрий Александрович
Первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Заслуженный деятель науки РФ. Доктор юридических наук, профессор. Специалист по конституционному и административному праву.
Родился 21 июля 1931 г. в Москве. В 1954 г. окончил юрфак МГУ им. М.В. Ломоносова. В 1954 — 1985 гг. — аспирант, с.н.с., ученый секретарь, зав. сектором, зам. директора Института государства и права АН СССР. В 1985 — 1989 гг. — зав. кафедрой Академии народного хозяйства.
Участвовал в работе над законопроектами: «Об общих принципах местного самоуправления», «О Правительстве Российской Федерации», «О нормативных правовых актах», «О процедурах разрешения разногласий и споров между государственными органами в Российской Федерации» и др.
Автор множества трудов, в том числе: «Управленческие решения», 1972; «Теория закона», 1982; «Действие закона», 1992; «Юридическая коллизия», 1994; «Публичное право», 1995; «Курс сравнительного правоведения»; «Курс административного права и процесса», 1998; «Коллизионное право», 2000.
В динамичной государственно — правовой, управленческой и экономической практике возникает множество отношений между субъектами права. Субъекты частного права, обладающие правоспособностью и выступающие прежде всего как юридические лица, и субъекты публичного права, наделенные компетенцией, осуществляют различные юридические действия и принимают те или иные правовые акты. В отношениях между ними весьма острыми являются вопросы компетенции, поскольку от их решения зависит в конечном счете эффективность деятельности и госструктур, и хозяйствующих субъектов, и граждан.
Проанализируем наиболее характерные противоречия, которые возникают между указанными субъектами. Одно из них порождено разными подходами к определению понятия компетенции. При многообразии используемых понятий в законодательных и иных актах оказалось трудным дать базовое определение. Следует полагать, что компетенция — это законно установленный объем публичных дел, выполняемых уполномоченным субъектом. Элементами ее являются предметы ведения как объект воздействия и полномочия как легальная мера воздействия. Указанные элементы сочетаются с нормативными целями и ответственностью субъектов компетенции. Возложение публичной властью компетенции на тех или иных субъектов означает установление определенных рамок, в которых должны выполняться общие публичные функции, и наделение субъектов для этого необходимыми средствами и процедурами .
———————————
См. подр.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. N 10; Административное усмотрение и право // Там же. N 4.
В любом случае, касается ли это спора о компетенции или спора о содержании компетенционных актов и действий, необходимо не только ответить на несколько важных и актуальных вопросов, но и провести анализ и оценку нормативных и фактических элементов компетенции государственных органов. Речь идет:
— о проверке компетентности органа, призванного рассматривать спор;
— о выяснении объема и содержания компетенции органов, установленной как законами и положениями, так и соглашениями о делегировании полномочий, что приводит либо к увеличению, либо к уменьшению их объема;
— о предметах ведения, о характере полномочий, включая виды решений и действий (аналитических, контрольных, информационных и др.);
— о взаимоотношениях с другими органами;
— о корректной оценке актов, изданных органом в определенных временных пределах;
— о фактически совершенных действиях;
— о сравнении фактически изданных актов и совершенных действий с нормативно установленными полномочиями;
— об оценке реальных последствий деятельности органа — показателях развития сферы, отрасли, размерах ущерба или потерь и т.п.
В конечном итоге могут быть приняты три решения:
1) акты и действия органа совершены в соответствии с его компетенцией;
2) акты и действия не вполне отражают его компетенцию, но в связи с новыми явлениями и процессами соответствуют нормативно установленным целям;
3) акты и действия не соответствуют компетенции и требуют отмены, изменений и т.п.
Следует обратить внимание на некоторые специфические моменты в процедуре рассмотрения споров о компетенции в суде.
Во-первых, сторонами выступают, как правило, субъекты публичного права: государственные и муниципальные органы, должностные лица. Причем они действуют и как заявители, и как ответчики, и как представители сторон.
Во-вторых, статус органов, их предметы ведения и полномочия подлежат анализу сквозь призму правовых актов и фактических действий (бездействия).
В-третьих, иной и более значимой является роль экспертов — ученых, специалистов, преимущественно независимых.
В-четвертых, суд и прокурор не могут не проявлять себя более активно, нежели в обычном состязательном процессе. В этом случае, по всей видимости, допустимо приостановление акта или действия при обращении в суд.
В-пятых, своеобразен при этом набор доказательств, ибо приходится оценивать такие доказательства, как компетенционные нормы законов, акты, положения, планы работы, служебную информацию и даже устные решения.
Безусловно, в основе всего лежит четкая регламентация компетенции. На практике пока не вполне удовлетворительно решаются связанные с этим вопросы. Статутные законы и положения о различных органах государственной власти, должностные инструкции нередко не содержат четких нормативных характеристик всех элементов компетенции. Подчас неясны взаимоотношения разных субъектов компетенции. Отсутствуют, как правило, основания и виды их ответственности. Чему же удивляться, если происходит постоянное увеличение числа споров о компетенции. Но порядок и способы их разрешения не всегда удовлетворительны.
Компетенционный спор означает несовпадение отдельных позиций и действий субъектов компетенции с их предполагаемыми (нормативными, модельными) действиями и решениями. Чаще всего это связано с решениями ситуационных задач и содержательными действиями (финансовыми, материальными и т.п.). Отклонения от нормативно установленной компетенции возникают прежде всего по вине самого органа, когда он превышает свои полномочия, совершает ошибочные действия или бездействует. Отклонения порождаются и давлением извне, вмешательством других органов или созданием препятствий для законной деятельности.
И тогда спор о компетенции возникает по разным поводам: касательно ее объема и характера, предметов ведения, полномочий субъекта компетенции либо всего в совокупности. При этом фактический объем компетенции сопоставляется с его нормативным статусным объемом и характером. Поясним на конкретном примере.
Споры о компетенции ввиду своей значимости для обеспечения стабильности институтов государства регулируются на конституционном уровне. Этим занят Конституционный Суд РФ, который разрешает три категории споров о компетенции; между федеральными органами государственной власти; между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов РФ; между высшими государственными органами субъектов РФ . Таковы нормы ст. 125 Конституции РФ. Развитию и конкретизации конституционных норм посвящены нормы ст. 92 — 95 гл. XI «Рассмотрение дел по спорам о компетенции» Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — Закон «О Конституционном Суде РФ»).
———————————
См. подр.: Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации. М.: Юристъ, 2000. Т. 1.
Три основания считаются необходимыми для обращения с ходатайством в Конституционный Суд: нарушение конституционного разграничения компетенции между органами государственной власти, нарушение определенной Конституцией РФ и договорами компетенции заявителя, уклонение государственных органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности. А отсюда и варианты итоговых решений по делу — либо подтверждение полномочия соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившее причиной спора, либо отрицание этого полномочия.
Обобщение рассмотренных Конституционным Судом споров о компетенции позволяет выделить несколько типичных категорий дел.
1. Споры по поводу объема полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере собственности, налогообложения, лесного хозяйства, управления электроэнергетическим комплексом и другие, когда речь шла о трактовке, подтверждении и наделении сторон полномочиями, например, по изданию собственных законов или в случае отсутствия правовых соглашений.
2. Споры по поводу объема и характера полномочий высших звеньев государственной власти применительно к организации министерств и ведомств. Так было, когда Президент РФ превысил свои полномочия, подписав Указ об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР (1991) вопреки компетенции парламента. Аналогичное нарушение было допущено в Постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР — когда был превышен объем его компетенции в связи с созданием Всероссийского агентства по авторским правам (1992).
3. Целый ряд споров возник в связи с нарушениями в уставах Алтайского края, Читинской области, Тамбовской области конституционных принципов разделения властей, когда ими допускалось чрезмерное расширение полномочий областных законодательных органов и ограничение прав глав администраций. Здесь при некотором сходстве предметов ведения возникал явный дисбаланс в полномочиях властей.
4. Отметим споры об объеме компетенции местного самоуправления, когда государственные органы субъектов Федерации устанавливали в своих законах и подзаконных актах нормы, ограничивающие самостоятельность местной власти, и ужесточали контроль за ней. Из последних можно отметить Постановление Конституционного Суда от 30 ноября 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» .
———————————
СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.
Следовательно, конституционный круг субъектов, между которыми возникают споры по поводу компетенции, весьма широк. В него, естественно, входят и органы исполнительной власти, но скорее они находятся в спорных отношениях с другими ветвями публичной власти. Компетенционные споры внутри системы исполнительной власти пока не обнаруживают себя на «публичной поверхности». Их разрешают иными, подчас скрытыми и не всегда легальными средствами. Между тем объем реальных управленческих споров очень велик.
Уже подготовлен и одобрен в первом чтении Федеральный конституционный закон «Об административных судах в Российской Федерации». Им предусмотрена юрисдикция разных судов новой системы по рассмотрению разногласий и споров между государственными органами, по оспариванию правовых актов и действий (бездействия) органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Пока, правда, в этом направлении сделано очень мало, и хочется пожелать как в данном законе, так и в специальных федеральных законах об административном судопроизводстве (кодексе и др.) более подробно регламентировать юрисдикционные и процессуальные вопросы. Особенно это касается споров о компетенции.
В конституциях республик почти нет упоминаний о спорах и порядке их разрешения. В уставах ряда субъектов Федерации есть соответствующие нормы. Наиболее подробно они закреплены гл. 33 Устава Тамбовской области «Разрешение споров между областной Думой и администрацией области». Установлено, что споры и конфликты между областной Думой и органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, возникающие по вопросам осуществления их полномочий, принятым правовым актам и иным вопросам, разрешаются посредством согласительных процедур, создания паритетных комиссий на срок не более двух месяцев. После этого при отсутствии согласия в решении возникших проблем рассмотрение спора может быть передано в соответствующий суд. Нормативные правовые акты, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и иным актам по предметам их ведения, подлежат опротестованию прокурором области. Другая процедура — отсылочная; она позволяет воспользоваться соответствующими полномочиями Конституционного Суда РФ.
Статьей 65 Устава Белгородской области предусмотрено разрешение аналогичных споров путем создания на паритетной основе согласительных комиссий на срок не более двух месяцев, а также обращения в областной суд или арбитражный суд области.
Статья 60 Устава города Москвы устанавливает четыре способа преодоления разногласий между городской администрацией и городской Думой:
— право вето;
— направление на повторное рассмотрение Думы ее постановления, если оно противоречит законодательству или недостаточно обеспечено финансовыми ресурсами;
— обращение Думы к мэру и правительству Москвы с предложением отмены, изменения или дополнения принятых ими актов;
— судебное признание акта городской администрации недействительным на основании искового заявления Думы или обращения прокурора (в порядке, установленном законодательством Российской Федерации).
Формирование конституционных судов республик, уставных судов областей и др. привело к принятию соответствующих законов. В них чаще всего выделены главы, посвященные порядку рассмотрения дел по спорам о компетенции. Схематично они схожи по своим элементам с соответствующими нормами Закона «О Конституционном Суде РФ». В других случаях вместо подобных глав можно обнаружить главы, регламентирующие процедуры производства по отдельным категориям дел, имеющих явный компетенционный характер. Например, в областном Законе «Об Уставном суде Свердловской области» есть гл. X «Рассмотрение дел о соответствии Уставу Свердловской области нормативных актов», гл. XI «Рассмотрение дел о соответствии Уставу Свердловской области действий и решений Губернатора Свердловской области» . И хотя накоплена определенная практика, но реальных компетенционных споров намного больше, и они скрыты пока под «публичной поверхностью».
———————————
См.: Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М., 1999; Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. М., 2000.
В контексте рассматриваемой темы оправдано коснуться и такого феномена, как разногласия. Речь идет о расхождениях взглядов и позиций субъектов компетенции по поводу конкретных ситуаций, вариантов решений, тактики и стратегии деятельности. Небольшие разногласия могут перерастать в крупные и в споры, подлежащие
СУБЪЕКТ И СУБЪЕКТИВНАЯ СТОРОНА НАЛОГОВОГО ПРЕСТУПЛЕНИЯ «
Владимир Новиков, обозреватель РАПСИ
Большинство российских юридических компаний и по сей день не включает в перечень собственных услуг конституционное судопроизводство. Причина проста: немногие отечественные юристы и адвокаты считают Конституционный суд (КС) РФ эффективной инстанцией правовой защиты гражданина и бизнеса. В рамках ежегодного международного юридического форума «Белые ночи», который на днях прошел в Санкт-Петербурге, состоялся «круглый стол», на котором эксперты по конституционному правосудию попытались донести до частнопрактикующих правоведов все тонкости правильного обращения в КС.
Пишите правильно
Театр начинается с вешалки. Перефразируя избитый афоризм, обращение в Конституционный суд начинается с жалобы. От того, правильно ли составлен этот документ, во многом зависят перспективы дела заявителя, которого представляет юрист или адвокат.
Эксперты в один голос утверждают: определенная «вкусовщина», которую можно проследить в действиях и оценках сотрудников секретариата КС (по закону «О Конституционном Суде» они наделены правом предварительного анализа поступающих в суд документов и проверки их соответствия формальным требованиям законодательства), является одной из форм защитной реакции. «Сито» секретариата КС по разным причинам не проходит ежегодно около 95% из примерно 17000 обращений. «Если бы суд рассматривал хотя бы десятую часть поступающих в его адрес документов заявителей, то просто бы захлебнулся», — убежден ведущий эксперт Института права и публичной политики Лев Иванов, долгое время проработавший советником одного из конституционных судей.
Косвенно прикладывают руку к данному «отсеву» сами заявители – и граждане, и профессиональные юристы. В первую очередь определение об отказе принять к рассмотрению жалобу ждет некачественный, либо же формально подготовленный «бледный» документ с плохо прописанными деталями. «Часто сказывается отсутствие опыта конституционного судопроизводства у значительной части российских адвокатов. Это приводит к тому, что они накладывают на свое участие в деле знания гражданского процесса. Это сразу бросается в глаза, в итоге мешая должным образом оформить конституционную жалобу и в последующем участвовать в деле», — полагает советник КС РФ Владимир Кряжков.
Грамотно подготовленное обращение должно не только формально соответствовать требованиям закона «О Конституционном суде». Жалоба будет воспринята с благосклонностью, если в ней сконцентрирована судебная практика, показана значимость проблемы, присутствует определенный правовой пафос. «Такая жалоба может быть воспринята судом как совершенствующая и законодательство, и правоприменение», — рассуждает Лев Иванов. Он же добавляет, что при этом не обязательно документ должен быть объемным: все вышеперечисленное во многих случаях вполне возможно уместить и на двух-трех компьютерных страницах.
А вот совет от юриста, прошедшего «сито» КС совсем недавно. «В жалобе необходимо четко прописать основания неконституционности нормы, которую вы оспариваете. Это тем более важно, поскольку при слушании дела конституционные судьи именно выслушивают аргументы сторон, а не отмахиваются от них, как нередко происходит в других судах», — говорит управляющий партнер юридической компании «Каменская & партнеры» Татьяна Каменская. В январе текущего года она представляла в суде интересы предприятия, выступившего заявителем по вопросу проверки конституционности порядка пересмотра арбитражными судами дел по вновь открывшимся обстоятельствам, определенного Арбитражным процессуальным кодексом РФ. Решение КС по этому делу примечательно тем, что конституционные судьи фактически поддержали введение в России элементов прецедентного права еще до нашумевшей речи председателя Высшего арбитражного суда РФ Антона Иванова.
Еще один потенциальный козырь заявителя – использование международной судебной практики. В первую очередь уместно вести речь о решениях конституционных судов Европы и Европейского суда по правам человека. «Сработает это в итоге на заявителя или нет, неизвестно.
Но в любом случае ссылки на зарубежный опыт — позитивный момент», — советует Лев Иванов.
Иногда, правда, не спасает даже хорошая подготовка документов. «Вкусовщина» прослеживается и в действиях самих судей. Если изучить практику КС за последние годы, можно отыскать отказные определения и по вполне профессиональным обращениям заявителей. Формальные поводы для отказов, разумеется, в каждом случае самые разные. Между тем данный факт в комплексе с судейским «ситом» как таковым, безусловно, и дальше будет отпугивать какую-то часть юристов от обращения в КС, даже если на то есть явный повод.
Припасть к источникам
Начинать подготовку к подаче конституционной жалобы (прочие виды обращений в силу разных причин политического характера смело можно считать анахронизмами) в момент, когда «гром» уже «грянул», все же поздновато. Эксперты, имеющие отношение к Конституционному суду РФ советуют потратить время на изучение научных трудов.
В отечественной юридической литературе нет отдельного пособия о том, как правильно написать конституционную жалобу. Однако перечисленные ниже работы сродни учебникам, которые преподаватели рекомендуют своим студентам: мол, будешь заниматься по ним, как минимум, не провалишься на экзамене.
По мнению Владимира Кряжкова из КС, в первую очередь следует проштудировать два комментария к Конституции: под редакцией Леонида Лазарева и Валерия Зорькина (оба вышли в свет в прошлом году). В данных книгах собраны и учтены, в том числе, правовые позиции КС начиная с 1992 года. В электронных правовых системах стоит поискать прошлогодний комментарий к закону «О Конституционном суде» экс-сотрудника аппарата КС Алексея Мазурова.
Эти три работы можно назвать своеобразным «кандидатским минимумом». Для более углубленного проникновения в проблему стоит ознакомиться с учебными пособиями по конституционному правосудию (например, судьи КС в отставке Николая Витрука), а также книгой все того же Леонида Лазарева «Правовые позиции КС РФ».
И уж, конечно, прежде чем сесть за написание жалобы, обязательно внимательное изучение статей 36-43, 96 и 97 закона о КС, в которых четко написано, что суд хочет увидеть в данном документе.
Хорошая подготовка окупится сторицей. «Порой заявитель пишет жалобу на полутора страничках, но такую, что от нее не отвертишься – надо что-то делать», — резюмирует Кряжков.
Новые горизонты
Частнопрактикующие юристы и целые правовые компании часто сетуют, что не в силах расширить численность собственной клиентуры. В идеале, разумеется, платежеспособной. Конституционное судопроизводство при взвешенном подходе позволяет несколько увеличить корпоративные доходы. Тем более что КС в последние годы медленно, но верно расширяет круг субъектов, имеющих право напрямую обращаться в суд с запросами.
Судите сами. Основной закон страны дает право адресовать КС конституционные жалобы физическим лицам. Федеральный конституционный закон «О КС» расширяет этот перечень, даровав аналогичную возможность объединениям. Что входит в их число, некоторое время назад конкретизировали сами судьи. В итоге объединениями сегодня считаются не только, к примеру, религиозные организации, но и разные типы юридических лиц – от частных акционерных обществ до госпредприятий и муниципальных образований. Подобное расширительное толкование не радует Высший арбитражный суд РФ, однако на данном этапе действует в полном объеме.
Помимо прочего, правом обращения в КС наделен ряд госорганов (к примеру, Генпрокуратура) и должностных лиц – скажем, Уполномоченный по правам человека в РФ. Последний, кстати, этим правом пользуется достаточно регулярно. Ежегодно секретариат КС получает 5-6 запросов за подписью Владимира Лукина.
Правда, в этом случае стоит быть внимательнее. Эксперты самого КС сходятся во мнении: поскольку юридические документы российского омбудсмена готовят специалисты его аппарата (которые по понятным причинам не являются доками именно в конституционном судопроизводстве), жалобы, выходящие из-под их пера, трудно назвать идеальными.
На что жалуемся
Задумав обратиться в КС, следует отдавать себе отчет, что может являться предметом его рассмотрения.
Во-первых, все типы федеральных законов, конституции, законы, уставы субъектов РФ. Во-вторых, действующие в России и по сей день законы СССР и РСФСР. Практика показывает, что исторических документов, которые по каким-то причинам формально не отменены, судьи стараются избегать. Иные нормативные акты (к примеру, постановления российского правительства) могут быть оспорены только в том случае, если они нарушают права граждан. Эксперты обращают внимание, что речь идет только о тех постановлениях, которые приняты в развитие закона, либо непосредственно связаны с применением закона.
Все остальные документы (скажем, законы, отмененные или утратившие силу) не могут быть предметом рассмотрения конституционных судей.
Можно и нельзя
Если вы размышляете, имеет ли смысл обращаться в КС, следует учесть одну немаловажную тенденцию: в последние годы суд своими решениями фактически расширяет круг гражданских прав, требующих защиты. «Перед обращением с запросом в КС надо определиться: вы намерены защищать права гражданина, которые прямо прописаны в Конституции? Или же вы решили отстоять какие-то иные права?», — обращает внимание Владимир Кряжков. Действительно, достаточно значительное число прав граждан прямо в Основном законе не зафиксировано. «Но если у вас есть много знаний, вы можете попробовать доказать, что права, гарантированные каким-то законом, производны из конституционных прав», — продолжает Кряжков.
Яркий пример такого подхода стало решение восьмилетней давности. В 2002 году КС постановил, что право на самоуправление является конституционным правом граждан и объединений. В Основном законе данное право, как известно, отдельной строкой не прописано.
Правда, при поисках повода для обращения не стоит чересчур увлекаться. Специалисты утверждают: конституционные судьи не восторге от запросов граждан (реже — юридических лиц), обращающихся к ним в порядке абстрактного нормативного контроля. Такие ситуации бывают сплошь и рядом, когда человеку с активной жизненной позицией вдруг начинает казаться, что какие-то положения нормативных актов неправильно регулируют его законные интересы. При этом прямого нарушения права гражданина не зафиксировано.
Другая распространенная ошибка: значительное число заявителей почему-то считает, что весомой аргументацией для КС являются ответы и разъяснения государственных органов и отдельных чиновников. Это не так – конституционные судьи в ходе рассмотрения дела воспринимают подобные сведения как информацию, не имеющую юридической силы.
Зачем это надо
Юристы, игнорирующие отечественное конституционное судопроизводство, на самом деле совершают существенную оплошность. И дело тут не только в упущенной выгоде. Большинство экспертов, работавших в разные годы в КС, убеждены: конституционный контроль в принципе отличается в лучшую сторону от других видов нашего судопроизводства. «Ответ, почему так происходит, лежит на поверхности. Здесь, если мы ведем речь о КС, гражданину или юридическому лицу дается полное право открыто поспорить с государством. И нередко такие споры заканчиваются в пользу заявителя», — утверждает Лев Иванов.
«Поначалу мне казалось, что конституционное судопроизводство это нечто далекое, абстрактное и не способное ничего принести бизнесу. Но после подачи жалобы иллюзии и предрассудки ушли сами собой. Поразило то, что к нашей аргументации именно прислушивались», — вспоминает Татьяна Каменская.
Еще один аргумент в пользу обращения в КС. Значимость выигрыша дела в данном суде не идет ни в какое сравнение с победой, оформленной любым другим судебным решением. Это довольно часто, к слову, касается даже решений Верховного суда РФ. За любым постановлением КС по конкретному делу стоит не только конкретный заявитель и его представители. Наступают и другие последствия.
Победитель косвенно играет роль законотворца, поскольку любое решение КС изменяет и нормативную базу, и, практически сразу после вынесения, судебную практику.
Плюс к этому не стоит забывать, что нередко мнение конституционных судей по какому-то вопросу способно привести к пересмотру по вновь открывшимся обстоятельствам дела и ситуации тех граждан и организаций, кто не думал обращаться в суд. В том числе и из-за сложности процедуры.
Санкт-Петербург – Москва