Проблемы правовой регламентации отзыва депутата представительного органа местного самоуправления.

Артамонова Н.В., к.ю.н., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин БГУ им. Акад. И.Г.Петровского

В данной статье автор поднимает проблему ответственности в системе народного представительства на муниципальном уровне власти, одним из аспектов которой выступает отзыв депутата представительного органа местного самоуправления. Автором поднимаются проблемные вопросы теории и практики реализации указанного института в

РФ.

Ключевые слова: народное представительство, местное самоуправление, депутат представительного органа местного самоуправления, избиратели, отзыв.

Подлинное народное представительство предполагает не только право на свободные выборы депутатов, но и право контроля за их деятельностью. В свою очередь, эффективный контроль за деятельностью депутатов, невозможен без признания и закрепления их ответственности, действенности обеспечивающих эту ответственность санкций (1).

Признавая безусловное значение ответственности, следует однако отметить, что именно эта категория в системе народного представительства оказалась наиболее размытой, аморфной и оттого лишенной возможности оказывать практическое воздействие.

Одной из причин тому является отсутствие должного внимания к ней со стороны законодателя, который практически не предпринимает попыток подробной регламентации вопросов привлечения к ответственности, недостаточно конкретизирует и не устанавливает механизм реализации полномочий в указанной сфере. Ни в основном Законе государства, ни в пакете федеральных законов, регулирующих избирательное право России, отсутствует важнейший правовой механизм контроля избирателей,

позволяющих в полной мере воплотить на практике конституционный принцип народовластия — досрочный отзыв избирателями депутатов различного уровня и лиц, занимающих государственные должности.

Однако, когда речь идет о местном самоуправлении как признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, возникает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению.

В соответствии со статьей 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации местное самоуправление — осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В порядке конкретизации указанного открытого перечня форм прямого волеизъявления граждан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (пункт 5 статьи 18) как один из способов досрочного прекращения его полномочий (подпункт 9 пункта 1 статьи 8); при этом отзыв выборного должностного лица может закрепляться в уставах самих муниципальных образований.

Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство

государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.

Кроме того, даже отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва.

Однако, несмотря на имеющееся право, закрепление и реализация института отзыва на уровне муниципальных образований неповсеместны. Кроме того, даже имеющаяся практика поставила ряд общих и порой сложных проблем, часть из которых не решена до настоящего времени.

Так как Конституция РФ умалчивает об институте отзыва, возникает вопрос о конституционности закрепленных в законодательстве субъектов Федерации и в правовых актах органов местного самоуправления норм об отзыве. В этой связи данный вопрос стал предметом дел, рассмотренных Конституционным Судом РФ. В частности, Конституционный Суд рассмотрел вопрос о конституционности положений об отзыве депутата представительного органа, содержащихся в Законе Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы». В результате рассмотрения установление института отзыва депутата законами субъектов Российской Федерации было признано не противоречащим Основному закону страны (2).Позже, в декабре 1999 года, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ подтвердила и право муниципальных образований предусматривать в своих уставах отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе глав муниципальных образований, даже при отсутствии в законах субъектов Федерации норм о порядке отзыва этих лиц (3). Данное решение способствовало расширению практики реализации института отзыва.

Активную линию на поддержку законодательного закрепления права отзыва выборных лиц избирателями последовательно проводят Центральная

избирательная комиссия РФ и ее Научно-методический совет, в составе которого много ведущих ученых — государствоведов страны. Ими были подготовлены и направлены для использования на местах два модельных закона «О порядке отзыва депутата (члена) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации»(4) и «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» (5). Разработка модельных законов явилась существенным шагом вперед в развитии института отзыва.

На сегодняшний день они являются наиболее определенным выражением современных концептуальных подходов к законодательному закреплению института отзыва в нашей стране.

Изучение содержания законов об отзыве депутата представительного органа местного самоуправления позволяет выделить требования, предъявляемые к процедуре его проведения, а именно:

• Право отзыва не может быть использовано для ограничения самостоятельности и инициативы депутата, создания препятствий его законной деятельности.

• Право отзыва реализуется в случаях, когда невозможны, либо исчерпаны иные средства обеспечения деятельности депутата, соответствующей закону.

• Проведение голосования по отзыву депутата одновременно с любыми выборами или референдумом не допускается.

• Коллективный характер реализации права на возбуждение вопроса об отзыве. Так, количество подписей избирателей округа под заявлением о возбуждении вопроса о проведении голосования по отзыву составляет, как правило, от 0.5 до 1 % от числа избирателей округа.

• Если по результатам голосования по отзыву депутат не был отозван, следующее проведение голосования по отзыву этого депутата возможно только по истечении 12 месяцев со дня предшествующего голосованию.

Осуществляя законодательное закрепление и регулирование процедуры отзыва на муниципальном уровне необходимо также учитывать постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. (6).

Проверяя конституционность отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе», Конституционный Суд РФ сформулировал ряд следующих важнейших правовых позиций:

1. муниципальные образования самостоятельно определяют основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления. Такая самостоятельность предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании;

2. вмешательство государственных органов в процесс отзыва не допускается;

3. уставом муниципального образования институт отзыва может быть введен даже при отсутствии закона субъекта Федерации;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

4. облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, — недопустима;

5. отзываемым выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, избирателями — как сторонниками, так и противниками отзыва, может быть использовано право на судебную защиту;

6. лица, инициирующие процедуру отзыва, а также должностные лица, ответственные за организацию заседания (сессии) представительного органа местного самоуправления, должны обеспечить уведомление отзываемого лица о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве;

7. отзываемому лицу должна быть предоставлена возможность давать

пояснения по поводу оснований отзыва на всех этапах процедуры отзыва;

8. применение отзыва допускается только в связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке;

9. в уставе муниципального образования или в законе субъекта РФ (в случае урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва — не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах;

10. за отзыв должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано;

11. защита прав, нарушенных в результате незаконного отзыва, может быть осуществлена не только путем восстановления отозванного лица в должности, но и путем возмещения причиненного вреда (материального, морального) — в случае, если результаты новых выборов, состоявшихся к моменту обращения за судебной защитой, признаются отражающими реальное волеизъявление избирателей.

Учитывая вышеизложенное на сегодняшний день, единственным основанием для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке (7). Нельзя отозвать депутата, главу муниципального образования по такому основанию, как утрата доверия избирателей, поскольку подтвердить или опровергнуть «утрату доверия» конкретными фактами невозможно (8).

Вместе с тем, отмеченные сложности законодательного регулирования отношений по отзыву депутата, выборного должностного лица в нашей стране свидетельствуют не против рассмотренного института непосредственной демократии. Они лишь подчеркивают, что этот институт при условии законодательного закрепления оправдавших себя на практике норм, нацеленных на ответственное участие большинства граждан в

принятии такого важного публично — властного решения, может стать важным элементом демократического общественного устройства.

Список литературы:

1. Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. М.-1995, С.-3,4

2. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 года N 21-П по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 348.

3. Обзор судебной практики по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // Вестник ВАС Российской Федерации. 2000. N 1.

4. Модельный закон «О порядке отзыва депутата (члена) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации». Одобрен на заседании Научно -методического совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации 15 апреля 1998 года // Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998. N 7 (61). С. 108 — 128;

5. Модельный закон «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1999. N 1 (67). С. 37 — 57.

6. СЗ РФ от 8.04.2002. № 14. Ст. 1374

8. В соответствии с. п.3.ст. 15 Устава г.Брянска Основанием для отзыва депутата городского Совета народных депутатов, Главы города Брянска могут служить только его конкретные решения или действия (бездействие), нарушающие федеральные законы и законы Брянской области, настоящий Устав и иные нормативные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления, в случае их подтверждения в судебном порядке. Отзыв по иным основаниям не допускается.

Problems of legal regulation of the recall of deputy of local representative body.

Зелюков П.О.,

член Избирательной комиссии

Самарской области с правом совещательного голоса

Построение гражданского общества невозможно без взаимной ответственности граждан и избираемой ими власти, в том числе депутатского корпуса муниципальных образований, который выступает в роли проводников и защитников интересов своих избирателей. Вместе с тем, в современном российском законодательстве о выборах недостаточно эффективно прописана процедура отзыва депутата, которая, по сути, превратилась в спящую норму права.

Исследуя процесс становления и развития местного самоуправления в России, можно смело утверждать, что отзыв депутата (особенно на местном уровне) тесно связан с идеей народного представительства1. Отзыв является элементом депутатского мандата. Хотя ряд экспертов считают эту процедуру атавизмом и даже антидемократичной2.

Общие параметры отзыва депутата представительного органа регламентируются Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3.
К полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения отнесено организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения голосования по отзыву депутата (п. 5 ст. 17 №131-ФЗ).
Основания для отзыва депутата и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования (п. 2 ст. 24 №131-ФЗ). При этом основаниями для отзыва депутата могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

В главе 10 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. При этом законодатель не указывает конкретные основания и сам порядок привлечения к ответственности, а лишь обязывает муниципальные образования самостоятельно определять их в своих уставах, но в соответствии с положениями закона.
На практике это привело к тому, что в муниципальных образованиях весьма неодинаково регламентируются как формы контроля за деятельностью органов местного самоуправления, так и основания и порядок привлечения к ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления4.

Рассмотрим эти основания на примере муниципальных образований Самарской области. Так в Уставе г.о. Самара5 содержатся следующие основания для отзыва депутата:
а) систематическая неявка депутата Думы городского округа Самара на заседания Думы городского округа Самара без уважительных причин;
б) осуществление деятельности, несовместимой со статусом депутата представительного органа муниципального образования.
в) систематическое нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан;
Устав г.о. Тольятти6 не содержит конкретных оснований для отзыва депутата, ограничиваясь перечнем ограничений, налагаемых на депутата в соответствие с федеральными законами.
Устав г.о. Сызрань7 в качестве оснований для отзыва депутата в прошлых редакциях упоминал:
1) систематическое нарушение депутатом настоящего Устава, решений по вопросам деятельности Думы городского округа;
2) совершение депутатом деяний (действий или бездействия), повлекших за собой массовое нарушение прав жителей городского округа.
Но с 2012 года с переходом на смешанную систему избрания Думы г.о. Сызрань, пункты, регламентирующие процедуру отзыва депутата, были исключены из городского Устава.

Анализ уставов муниципальных образований свидетельствует в целом о незначительном разнообразии перечня оснований отзыва выборных лиц. Все это свидетельствует о нормативной и теоретической неразработанности института отзыва депутатов. При этом очевидна разница подходов в отношении рассматриваемого вопроса в муниципальных образованиях, в том числе и противоречие уставов п. 2 ст. 24 № 131-ФЗ.
Ключевым здесь является понимание и трактовка нормы, содержащейся в п. 2.1 ст. 24 упомянутого закона, которая гласит «в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется». То есть в отношении данных депутатов в принципе отсутствует возможность отзыва населением, а лишь прекращение полномочий по собственной инициативе или ввиду нарушения ограничений, установленных в отношении депутата федеральными законами.

Очевидно, что те муниципальные образования, которые исключили возможность отзыва депутата в своих уставах, трактуют это пункт закона как относящийся ко всему депутатскому корпусу, а не в отношении его представителей, избранных по партийным спискам, что, по меньшей мере, является дискуссионным.

Отдельно следует упомянуть возможность применения процедуры отзыва в отношении депутатов представительных органов муниципальных районов, сформированных путем делегирования депутатов от поселений. Согласно уставам8 муниципальных районов Самарской области отзыв в отношении указанных депутатов может применяться только опосредованно. В данном случае такой депутат может быть отозван избирателями в соответствии с уставом поселения муниципального района, в котором он был избран. Таким образом, автоматически прекращаются и полномочия данного лица и в качестве депутата, либо главы муниципального района.

Процедура отзыва депутата должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва9.

Голосование по отзыву депутата осуществляется исключительно по инициативе населения, в порядке определенном Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»10 и Законом Самарской области «О местном референдуме Самарской области»11.

При проведении голосования по отзыву депутата существенными условиями являются:
1) Наличие судебного решения, подтверждающего основания для отзыва депутата;
2) Создание инициативной группы по проведению голосования об отзыве;
3) Сбор необходимого количества подписей в установленные законом сроки в поддержку инициативы об отзыве (п. 2 ст. 23 № 12-ГД);
4) Поддержка отзыва более чем половиной избирателей, зарегистрированных на территории округа (п. 2 ст. 24 № 131-ФЗ).
Учитывая, что уставы муниципальных образований перечисляют разные основания для отзыва депутата представительного органа, допуская различное их толкование, необходимо конкретизировать основания для отзыва в Федеральном законе № 131-ФЗ, дополнив п. 2 ст. 24 абзацами следующего содержания:
«Основаниями для отзыва депутата представительного органа могут служить:
а) систематическая (более 3 раз) неявка депутата на заседания представительного органа без уважительных причин;
б) самоустранение депутата, в том числе по причине болезни, от исполнения обязанностей депутата представительного органа сроком более 4 месяцев;
в) неоднократное (более 3 раз) неисполнение депутатом обязательств по рассмотрению письменных обращений граждан, в том числе немотивированное оставление обращений без внимания;
г) совершение депутатом деяний (действий или бездействия), повлекших за собой нарушение прав жителей муниципального образования;
д) осуществление деятельности, несовместимой со статусом депутата представительного органа муниципального образования;
е) совершение депутатом действий, порочащих честь, достоинство или деловую репутацию гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина, а также юридических лиц;
ж) членство депутата в организациях, признанных в судебном порядке террористическими или экстремистскими, в период исполнения им полномочий депутата;
з) иные основания, определенные Уставами муниципальных образований».

Внесение подобных дополнений в федеральный закон позволит унифицировать основания для отзыва депутатов, исключив их двоякое толкование, но в тоже время сохранит право муниципальных образований устанавливать иные основания в соответствие с местной спецификой.
Другой нормой, требующей уточнения в Федеральном законе, является распространение процедуры отзыва на депутатов, избранных по партийным спискам. Наличие необоснованной неприкосновенности в отношении данной категории депутатов предоставляет им дополнительные гарантии и права, по отношению с депутатами представительных органов, избранных по мажоритарной системе. При проведении голосования об отзыве такого депутата уместно заручиться согласием выдвинувшей его политической партии. Само голосование может быть организовано как на части внутригородской территории, соответствующей части списка, по которой был избран депутат, так и на территории избирательного округа, который закреплен за депутатом решением представительного органа. При этом отзыв депутатов-одномандатников в смешанных представительных органах следует проводить на общих основаниях.

Существенным условием, затрудняющим проведение голосования по отзыву депутата, является установленная в Федеральном законе норма о том, что решение об отзыве должны поддержать более половины избирателей12, зарегистрированных в округе. Это условие тем более выглядит неуместным, ввиду того, что для избрания депутата отсутствует как порог явки избирателей, так и необходимый процент голосов для признания его победителем.

Статистика выборов депутатов представительных органов Самарской области в 2013 году показывает, что за избранных депутатов проголосовали в среднем по Сызрани 51,24% от числа принявших участие в голосовании, при явке избирателей 36,82%, или 18,86% от числа избирателей зарегистрированных на территории округов. В Тольятти избранные депутаты побеждали со средним результатом в 50,94% голосов при явке 28,07% или 14,29% от числа избирателей, зарегистрированных не территории округа. В случае проведения повторных и дополнительных выборов уровень явки избирателей по статистике еще ниже, а победитель подчас не набирает даже простого большинства от числа принявших участие в голосовании.
Таким образом, существует правовая коллизия, когда для избрания депутата необходимо в несколько раз меньше голосов, чем для его отзыва. В этой связи при принятии решения об отзыве депутата целесообразно ограничится простым большинством голосов, от числа принявших участие в голосовании, а не более чем половиной избирателей, зарегистрированных на территории округа. Ведь де-юре для проведения самого голосования необходимо наличие судебного решения, подтверждающего наличие оснований для отзыва.
Безусловно, источником власти в России является ее многонациональный народ. Но и он должен иметь не только право на ошибку, но и право исправить ее, в том числе посредством эффективной процедуры отзыва депутата представительного органа. Оживить этот механизм необходимо, чтобы качественно повысить уровень ответственности лиц, претендующих и занимающих места в представительных органах, а, следовательно, и степень доверия граждан к избираемым ими органам местного самоуправления.

Ответ

Одной из форм непосредственного участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления является отзыв избранных депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Согласно ч. 2 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.

Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Предусмотренные Федеральным законом № 131-ФЗ нормы (наличие судебного решения и необходимое для отзыва количество избирателей) являются важной гарантией прав депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и обеспечивают возможность защиты от принятия необоснованного решения о досрочном прекращении их полномочий.

Вместе с тем, в соответствии с ч. 2.1 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.

Данная норма распространяется и на депутатов, избранных в составе списков, и на депутатов, избранных по мажоритарной системе, иначе статус депутатов будет неодинаков.

УДК 342.25 ББКХ 620.612.299

Е.Е. Шевилева

Пермский национальный исследовательский политехнический университет

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД НАСЕЛЕНИЕМ

Рассмотрена проблема отражения интересов населения представительными органами местного самоуправления в РФ. В частности, поднята проблема реализации трех основных элементов императивного мандата: наказов избирателей, отчетов перед избирателями и права избирателей на досрочный отзыв депутатов. В результате выявлен разрыв взаимосвязи между населением и представительными органами местного самоуправления, которые формируются непосредственно населением и должны в своей деятельности, в первую очередь, исходить из их интересов. Автором предложен ряд рекомендаций по повышению ответственности представительных органов местного самоуправления перед населением.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации единственным источником власти в России является ее многонациональный народ (Конституция Российской Федерации. Ст. 3, п.1). Однако весь народ не может участвовать в процессе принятия решений по различным причинам. В связи с этим и возникла необходимость внедрения института представительства. Представительный орган местного самоуправления (далее — МСУ) является одним из важнейших в структуре органов МСУ.

Различные аспекты деятельности представительных органов регулируются целым комплексом правовых актов: от Конституции РФ — до муниципальных правовых актов. Общие же принципы организации и функционирования представительных органов МСУ определены в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-Ф3 . В соответствии с указанным законом под представительным органом МСУ следует понимать орган МСУ, состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения . Заметим, что в этом определении отсутствует ссылка на население, в то время как Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ст. 1, п. 1) делал акцент на то, что представительный орган избирается населением муниципального образования (далее — МО), обладает правом представлять его интересы и принимать от его имени решения. При новом подходе на первый план выступает сам факт решения вопросов местного значения, а не выражение интересов и воли населения. В связи с этим возникает проблема ответственности представительных органов МСУ перед населением.

Политологи выделяют ряд концепций, характеризующих роль депутата, его связь с представительным органом и избирателями:

а) депутат представляет свою партию: он защищает ее политическую программу, на основе которой был избран, и разъясняет ее;

б) депутат защищает наказ (мандат), полученный от избирателей: он представляет, прежде всего, тех избирателей, которые голосовали за него и за его программу, сформулированные наказы;

в) депутат представляет всех избирателей своего округа (в том числе и тех, кто голосовал против него или воздержался): он защищает общие интересы своего округа в различных сферах;

г) депутат в своей деятельности руководствуется только законом и совестью, после избрания связь с избирателями отсутствует.

На основе указанных концепций различают два вида депутатского мандата:

1) свободный мандат, при котором депутат рассматривается как представитель всего народа, обязанный действовать в общегосударственных интересах. Это означает, что при выражении своей позиции депутат не связан с волей своих избирателей, не может быть ими отозван;

2) императивный мандат, при котором депутат рассматривается как непосредственный представитель той части населения, которая его избрала. Отсюда вытекают три его главных элемента: наказы избирателей, отчеты перед избирателями и право избирателей на досрочный отзыв депутатов .

Императивный мандат имеет ряд существенных преимуществ: он позволяет избирателям реализовывать свою волю, повышает ответственность депутатов перед населением, а значит, и ответственность всего представительного органа МСУ. Однако практически на местном уровне досрочный отзыв депутатов трудно реализовать, да и не каждый депутат может быть подвергнут подобной процедуре. Так, в соответствии с Федеральным законом №131-Ф3 в отношении депутата представительного органа МСУ, избранного в составе списка кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется. До 2001 года число таких депутатов в представительных органах МО РФ было не велико. Это было связано с тем фактом, что виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения устанавливались законом субъекта РФ . МО самостоятельно определяли приемлемую для себя избирательную систему и преимущественно применяли мажоритарную или смешанную. Однако в декабре 2010 года Президент РФ предложил внести изменения в федеральное законодательство, касающиеся избирательных систем на местном уровне. Так, Федеральным законом от 20.03.2011 № 38-Ф3 были внесены изменения в Федеральный закон от 12.06.2002 №67-Ф3 и Федеральный закон № 131-Ф3 , в соответствии с которыми теперь не менее половины депутатских мандатов в представительном органе муниципального района и городского округа с численностью 20 депутатов и более будут распределяться между списками кандидатов, выдвинутых партиями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.

Таким образом, на выборах представительных органов указанных МО могут применяться как пропорциональная, так и смешанная избирательные системы. На выборах в муниципальных районах и городских округах с численностью

менее 20 депутатов, а также в поселениях и внутригородской территории города федерального значения могут все также применяться пропорциональная, смешанная или мажоритарная избирательные системы. С одной стороны, указанные изменения призваны расширить представительство партий на муниципальном уровне, а с другой — такие изменения влекут за собой сокращение механизмов влияния населения на систему управления в крупнейших МО и, в частности, на один из основных органов МСУ, принимающий большую долю общественно значимых решений. В тех же случаях, когда депутат избран по мажоритарной избирательной системе, отзыв все же возможно осуществить.

Основания для отзыва депутата, члена выборного органа МСУ, выборного должностного лица МСУ и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом МО. Однако во многих уставах прописано лишь само право населения на отзыв депутата, а процедура же толком не раскрыта. Так, например, в 2006 году инициативная группа граждан безуспешно пыталась инициировать отзыв главы города Челябинска. Председатель избирательной комиссии города заявил СМИ, что «в уставе города лишь указано, что горожане имеют право отозвать мэра, а сама процедура отзыва не прописана». В Челябинской городской Думе отметили, что «для отзыва главы необходимы не эмоции, а вступившие в силу решения суда, подтверждающие наличие нарушений в действиях мэра». В мэрии же заявили, что акция по отзыву является провокацией. В итоге, все указанные органы последовательно отказали инициативной группе в отзыве мэра, так же как и Челябинский областной суд, куда указанная группа впоследствии обратилась с иском о нарушении их избирательных прав .

В тех же уставах, где процедура отзыва депутата раскрыта подробно, она оказывается чрезвычайно сложной. Например, в Уставе города Перми (Ст. 84.184.6) предусмотрены следующие этапы процедуры отзыва депутата: 1) создание инициативной группы численностью не менее 10 человек на собрании, где должны присутствовать не менее 50 граждан данного избирательного округа, обладающих избирательным правом; 2) регистрация инициативной группы при условии передачи в избирательную комиссию города Перми протокола собрания не позднее трех дней с момента его проведения; 3) сбор не менее 10 % от числа жителей города Перми, обладающих избирательным правом, — для назначения голосования по отзыву главы города — председателя Пермской городской Думы и не менее 15 % от числа избирателей соответствующего избирательного округа -для назначения голосования по отзыву депутата Думы (при этом все расходы, связанные со сбором подписей, ложатся на плечи инициативной группы); 4) проверка подписей избирательной комиссией; 5) назначение Пермской городской Думой голосования по отзыву депутата Думы; 6) проведение голосования по отзыву депутата. При этом депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее 50 % избирателей, зарегистрированных в МО (избирательном округе).

Как показали исследования, в 1996-1998 годах инициировались отзывы в отношении 23 депутатов представительных органов МСУ. Голосование же состоялось лишь в 8 случаях, а отозваны были всего 2 депутата .

Наказы избирателей, то есть поручения избирателей депутатам представительного органа МО и выборным должностным лицам МСУ решить тот или иной вопрос, как еще одна характеристика императивного мандата практически не применяются. Проблема состоит в том, что на федеральном уровне эта форма непосредственной демократии не регламентируется, а законы о наказах избирателей есть только в семи субъектах РФ: Краснодарском крае, Амурской, Белгородской, Волгоградской, Воронежской, Новосибирской и Пензенской областях .

Отчеты перед избирателями, как правило, реализуются через выездные встречи депутатов с избирателями, работу с обращениями граждан, через средства массовой информации. Однако норма о подотчетности депутатов представительных органов МСУ в федеральном законодательстве не закреплена. Федеральный закон №131-Ф3 закрепляет лишь подотчетность и подконтрольность населению главы МО. Что касается подотчетности депутатов представительного органа МСУ, то эта норма фиксируется в муниципальных правовых актах по усмотрению самих органов МСУ. Например, такое требование зафиксировано в уставах города Вологды (ст. 6, п. 5), города Геленджика (ст. 23, п. 3), Нефтеюганского района (ст. 22, п. 7) и др., а в уставе города Перми оно отсутствует.

Таким образом, представительный орган МО, формируемый жителями МО в целях реализации воли населения, фактически оказывается независимым от своих избирателей. При этом влияние органов государственной власти на деятельность органов МСУ с каждым годом все больше возрастает. В отношении представительных органов МСУ Федеральным законом №131-Ф3 предусмотрена возможность роспуска представительного органа МСУ законодательным (представительным) органом субъекта РФ по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ , досрочного прекращения полномочий представительного органа в связи с вступлением в силу решения верховного суда субъекта РФ о неправомочности состава депутатов данного органа , досрочного прекращения полномочий представительного органа МСУ в связи с преобразованием МО . В 2007 году Федеральный закон №131-Ф3 дополнен возможностью роспуска представительного органа МСУ по решению законодательного органа субъекта РФ в случае, если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган МО в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания . И данные нормы на практике применяются весьма часто. В 2006 году Липецким областным советом депутатов был принят закон о роспуске Елецкого городского совета депутатов, который не успел в установленный срок привести устав города в соответствие с действующим законодательством и принять бюджет города на 2006 год. Такая же судьба постигла Канский районный совет Красноярского края, избранный 14 марта 2010 года. После избрания главы района из состава депутатов вопреки предложению губернатора края совет так и не

смог приступить к нормальной работе: на собираемых сессиях не было кворума. Из 20 депутатов на заседания совета систематически не являлись 8 человек, а по истечении трех месяцев губернатором был поставлен вопрос о роспуске совета и назначении новых выборов .

В целях повышения ответственности представительных органов перед населением, которое формирует указанные органы и интересы которого они, в первую очередь, обязаны учитывать в своей деятельности, на наш взгляд, необходимо:

1) в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-Ф3 уточнить определение представительного органа МСУ, раскрыв его сущность с точки зрения представления интересов населения и ответственности перед ним;

2) дополнить законодательство нормой о подотчетности депутатов представительного органа МСУ перед населением;

3) разработать и принять на местном уровне правовые акты о наказах избирателей и, по крайней мере, раскрыть в уставах всех МО процедуру отзыва депутатов;

4) более активно информировать граждан об их правах и, в частности, о праве на отзыв депутата.

Таким образом, представительные органы МСУ будут в большей мере зависеть от населения, что позволит реализовать его интересы. Это, в свою очередь, позволит повысить степень доверия населения к представительным органам МСУ и снизить степень социальной напряженности в обществе.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Список литературы

1. Об общих принципах организации МСУ в Российской Федерации: Фе-дер. закон от 06.10.2003 №131-Ф3.

3. О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов: Федер. закон от 20.03.2011 № 38-Ф3.

4. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федер. закон от 12.06.2002 №67-Ф3.

7. Щербаков А. Райсовет уходит, ничего не посоветовав //Российская Федерация сегодня. — 2010. — № 16-17.

Получено 26.01.2012

«» Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. «»

Статья 11. Общие положения, основания отзыва депутатов и выборных должностных лиц

1. Депутаты областной Думы, представительного органа местного самоуправления, глава администрации области, глава местного самоуправления, избираемые непосредственно населением, утратившие доверие избирателей в результате невыполнения депутатских полномочий или своих должностных обязанностей, или нарушения Конституции Российской Федерации и федеральных законов, Устава (Основного закона) Белгородской области, законов Белгородской области, соответственно устава муниципального образования, а также совершения поступков, несовместимых со статусом депутата, выборного должностного лица, могут быть отозваны по решению избирателей в порядке, установленном настоящим Кодексом, уставом муниципального образования.

2. Право отзыва не может быть использовано для ограничения самостоятельности и инициативы депутата, выборного должностного лица, создания препятствий его законной деятельности.

Право отзыва используется в случаях, когда невозможны или исчерпаны иные средства обеспечения деятельности депутата, выборного должностного лица.

3. Право отзыва не может быть использовано в течение первых 12 месяцев со дня избрания и в течение последних 12 месяцев перед истечением срока, на который избран депутат или выборное должностное лицо.

Статья 12. Перечень оснований отзыва депутата, выборного должностного лица

1. Депутат, выборное должностное лицо могут быть отозваны при наличии одного либо нескольких оснований, перечисленных в пункте 2 настоящей статьи.

2. Основаниями отзыва депутата, выборного должностного лица:

а) невыполнение депутатских полномочий, служебных и должностных обязанностей выборного должностного лица;
б) нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава (Основного закона) Белгородской области, законов области, а для депутатов представительного органа местного самоуправления и главы местного самоуправления — также устава муниципального образования, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых в пределах компетенции органов местного самоуправления.

3. Отзыв депутата, выборного должностного лица по иным основаниям, кроме указанных в настоящем Кодексе, запрещается.

Статья 13. Невыполнение депутатских полномочий и служебных, должностных обязанностей выборного должностного лица

1. Под невыполнением депутатских полномочий и служебных, должностных обязанностей выборного должностного лица как основанием отзыва понимается систематическое, без уважительных причин неправомерное действие (бездействие) как уклонение депутата, выборного должностного лица от осуществления своих обязанностей, предусмотренных законодательством, в том числе неучастие в заседаниях (сессиях) областной Думы, представительного органа местного самоуправления, в работе их комитетов и комиссий, отказ от выполнения или невыполнение их поручений, уклонение от встреч с избирателями и рассмотрения их обращений.

2. Факт систематического без уважительных причин уклонения депутата, выборного должностного лица от осуществления своих обязанностей, предусмотренных законами, нормативными правовыми актами, устанавливается решением областной Думы, представительного органа местного самоуправления, судом.

1. Под нарушением Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава (Основного закона) Белгородской области, законов Белгородской области, устава муниципального образования, нормативных правовых актов органов местного самоуправления понимается установленное вступившим в законную силу решением суда нарушение указанных нормативных актов, повлекшее нарушение прав и свобод граждан.

2. Отзыв по данному основанию не освобождает депутата, выборное должностное лицо от ответственности за допущенное нарушение законодательства.

Статья 15. Инициатива проведения отзыва

1. Правом на возбуждение вопроса об отзыве депутата Белгородской областной Думы, представительного органа местного самоуправления, главы администрации области, главы местного самоуправления обладают граждане Российской Федерации, проживающие на территории соответствующего избирательного округа и обладающие активным избирательным правом, а также избирательные объединения, выдвинувшие кандидата в депутаты или на выборную должность, впоследствии избранного депутатом или выборным должностным лицом.

2. Граждане Российской Федерации реализуют право на возбуждение вопроса об отзыве депутата, выборного должностного лица коллективно — посредством образования инициативной группы избирателей.

Статья 16. Назначение голосования по отзыву

1. Отзыв депутатов областной Думы, главы администрации области назначается областной Думой не позднее чем за 65 дней до дня голосования по отзыву.

2. Отзыв депутатов представительного органа местного самоуправления, глав местного самоуправления назначается соответствующим представительным органом местного самоуправления не позднее чем за 50 дней до дня голосования по отзыву.

3. Решение о назначении отзыва публикуется не позднее 5 дней со дня его принятия.

4. Голосование по отзыву назначается на календарный выходной день. Не допускается назначение отзыва на праздничный день.

«» Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. «»