УДК 35.08 ББК 67.7

© 2018 г. Я. K. Евстафиади,

преподаватель кафедры государственных и гражданско-правовых дисциплин Новороссийского филиала Краснодарского университета МВД России. E-mail: yanis-evstafiadi@yandex.ru

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ:

ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ

В статье представлены основные теоретические подходы к определению понятия государственной службы в органах внутренних дел. Отмечаются ее наиболее приоритетные признаки и особенности, дается их подробная характеристика.

Ключевые слова: государственная служба, деятельность, сущность, специфика, признаки.

PUBLIC SERVICE IN LAW ENFORCEMENT BODIES: CONCEPTAND CHARACTERISTICS

Keywords: public service, activity, nature, specifics, features.

Изучение существующих направлений в исследовании социально-правового института государственной службы в теории административного права предоставляет возможность выделить несколько подходов к ее определению.

Отметим, что среди ученых-администра-тивистов не сложилось единого мнения о том, что следует понимать под государственной службой. Сформулированное В. М. Манохиным в середине 60-х годов прошлого столетия определение государственной службы стало в научной литературе наиболее часто используемым и анализируемым: «Государственная служба представляет собой одну из частей деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также саму деятельность личного состава: государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства» .

Г. В. Атаманчук, характеризуя данное явление, полагает, что «государственная служба как институт состоит из двух системно-организованных частей: а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властеотношениях, государст-

венном управлении общественными процессами (правовая составляющая); б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая)» .

С точки зрения Ю. Н. Старилова, «правовым институтом государственной службы является система правовых норм, регулирующая отношения, складывающиеся в процессе организации системы государственной службы (федеральная, муниципальная, отраслевая; государственная должность, реестр государственных должностей), статуса государственных служащих…» .

П. П. Сергун отмечает, что «государственной службой является тот вид социальной службы, который осуществляется в органах государственной власти» .

Таким образом, анализ и обобщение приведенных выше точек зрения, характеризующих государственную службу, позволяет нам прийти к выводу о том, что одним из основополагающих признаков, определяющих сущность государственной службы, является профессионализм, представляющий собой профессиональную деятельность государственных служащих, направленную, прежде всего, на реализацию функций государства и общества в их взаимосвязи и взаимодействии.

Исходя из того, что функции государства осуществляются через властные полномочия, за-

крепленные законодателем за Российской Федерацией и ее субъектами либо за конкретными государственными органами и должностными лицами, к основным признакам государственной службы следует отнести властность.

При этом важно помнить о том, что такие общие признаки государственной службы, как властность, профессионализм и системность, характерны для любого иного вида службы, в частности, для службы в органах внутренних дел.

Органы внутренних дел являются органами исполнительной власти в механизме осуществления функций государства и относятся к федеральным государственным органам, правовое регулирование деятельности которых осуществляется в соответствии с принципами и условиями государственной службы, а кадровый состав образуют их сотрудники (федеральные государственные служащие), что является еще одним подтверждением присутствия в их служебной деятельности такого признака, как властность.

Государственная служба в органах внутренних дел выступает в качестве одного из структурных элементов, входящих в систему государственной службы Российской Федерации и имеет общие с ней признаки — властность, профессионализм, компетентность и системность.

Представляется, что при определении сущности службы в органах внутренних дел следует исходить из тех конкретных особенностей, которые характеризуют данную службу, иначе говоря, признаков, отличающих ее от государственной гражданской, военной и иных видов службы.

В научной литературе чаще всего подчеркивается специальный (особый) характер государственной службы в органах внутренних дел. Так, например, П. П. Сергун в своем диссертационном исследовании обоснованно отмечает, что «государственная служба может быть общего и специального характера; общий характер служебных отношений проявляется в межотраслевом аспекте, когда государственно-служебные функции реализуются через устоявшиеся общие стандарты и подходы, имеющие отношение ко всем сферам деятельности, а служебные отношения специального характера носят выраженную отраслевую направленность, которая проявляется через профессиональную деятельность государственных служащих» .

Изучение законодательства о государственной службе в органах внутренних дел, других федеральных законов в области деятельности органов внутренних дел, а также специальной литературы позволяет выделить следующие наиболее важные признаки и особенности данного вида службы:

— нормативно-правовое регулирование службы в органах внутренних дел как федеральной государственной службы относится к ведению Российской Федерации;

— субъектом службы в органах внутренних дел может быть только гражданин Российской Федерации;

— профессиональная служебная деятельность в органах внутренних дел относится к федеральной государственной службе, что обусловливает распространение на нее общих признаков государственной службы в целом;

— служба в органах внутренних дел строится и функционирует как на общих принципах государственной службы, так и на специальных принципах самой службы, к числу которых, по нашему мнению, следует отнести: централизацию системы службы в органах внутренних дел и управление ею; единоначалие в организации и функционировании данной службы; режим субординационных отношений; компенсацию соответствующими льготами установленных федеральными законами ограничений некоторых общегражданских прав и свобод сотрудников органов внутренних дел, обусловленных особенностями данного вида службы;

— государственная служба в органах внутренних дел является федеральной службой, а это в свою очередь означает территориальную иерархическую организацию построения системы органов внутренних дел.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Подчиненность территориальных органов внутренних дел и их структура определяются Министерством внутренних дел Российской Федерации. Таким образом, еще один признак рассматриваемого вида службы — территориальность деятельности органов внутренних дел, при котором сотрудники органов внутренних дел реализуют свои полномочия на всей территории России.

Служба в органах внутренних дел связана с учреждением и исполнением обязанностей, предусмотренных определенными должностями, то есть только лица, замещающие должности в органах внутренних дел, при-

обретают специальный административно-правовой статус.

Рассмотренный нами признак территориальности через общий для всей государственной службы признак системности непосредственно связывает государственного служащего органов внутренних дел с государственной должностью.

В современном законодательстве о государственной службе отсутствует легальное общее определение понятия «государственная должность», поэтому попытаемся восполнить данный пробел имеющимися доктринальны-ми определениями этой организационно-правовой категории.

В научной литературе существуют различные взгляды на понятие «государственная должность».

Так, Д. Н. Бахрах полагает, что «должность государственной службы — это низовая структурная единица государственного механизма, устойчивый комплекс обязанностей и прав, учреждаемый компетентным государственным органом для осуществления государственных функций; замещается одним лицом; на основе правоприменительного акта государственной администрации имеет определенное название и включена в реестр государственной службы» .

В свою очередь Г. В. Атаманчук суть государственной должности видит в том, что «это юридическое (правовое) установление, характеризующее в каждом государственном органе специально выделенный объем и содержание деятельности (участия) в реализации его компетенции (функций и полномочий)» .

По мнению А. Ф. Ноздрачева, «должность государственной службы — это простейшая ячейка государственного аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль, стабильный круг обязанностей, возложенных на этого работника» .

Рассматривая данную категорию, Ю. Н. Ста-рилов считает, что должность государственной службы «является первоэлементом, «кирпичиком» государственной организации (администрации)… Это означает часть государственной власти, переданной тому лицу, которое занимает эту должность» .

С точки зрения Д. М. Овсянко, «под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица той или иной организации, определяю-

щая содержание и объем полномочий занимающего ее лица» .

На основании приведенных определений должность в органах внутренних дел может иметь следующие признаки: законодательно учреждается в органах внутренних дел для реализации предоставленных функций и полномочий; иметь свой особый порядок учреждения и замещения; характеризуется наличием определенного объема должностных обязанностей и прав для лиц, ее замещающих; определяет предельное специальное звание; замещается одним сотрудником (федеральным государственным служащим).

Анализ представленных выше определений государственной должности, а также отсутствие в законодательстве о службе в органах внутренних дел определения «должность в органах внутренних дел» позволяют предложить следующее определение этой организационно-правовой категории: должность в органах внутренних дел — это государственно-правовое установление, определяющее служебное место сотрудника в системе органов внутренних дел, утверждаемое Президентом Российской Федерации, с установленным кругом прав и обязанностей по реализации полномочий органов внутренних дел либо полномочий лица, замещающего государственную должность Российской Федерации, имеющего в соответствии с замещаемой должностью в органах внутренних дел специальное звание.

Определенный научный интерес представляет такая особенность службы в органах внутренних дел, как ее милитаризованность.

Исследование содержания милитаризованности позволяет выявить другие признаки, характеризующие специфику службы в органах внутренних дел.

В научной литературе некоторыми авторами отмечается, что «милитаризованность применительно к службе в органах внутренних дел означает присутствие в ней характерных черт, присущих военной службе, ее определенную приближенность к последней» . Так, например, А. Л. Анисимов считает, что «сотрудников органов внутренних дел следует отнести к категории милитаризованных государственных служащих, проходящих службу в системе государственных органов исполнительной власти на должностях правоохранительной службы» .

Рассматриваемый вид службы получил в

наследство, сложившуюся еще в дореволюционной России в специальном полицейском учреждении — жандармерии — явную близость к военной службе. Отдельный корпус жандармов (далее — ОКЖ), учрежденный в 1827 году, имел военную организацию и в административном, строевом и хозяйственном отношении первоначально подчинялся Военному министерству. В 1880 году ОКЖ вошел в состав МВД. Жандармы выполняли «функции военной полиции и должны были контролировать в первую очередь военных и следить за настроениями в армии и не имели никакого отношения к раскрытию политических преступлений» .

Близость к военной службе сохранилась в органах внутренних дел и в советское время. Это касалось в первую очередь жестких требований, которые предъявлялись к соблюдению служебной дисциплины сотрудниками органов внутренних дел, приказному порядку служебных отношений, единоначалия как принципа управления, означающего предоставление руководителю органа внутренних дел полномочий, необходимых для выполнения его функций в организации и несении службы, должностного подчинения.

Исходя из наличия повышенного риска прохождения рассматриваемых видов службы, при формировании законодательства о них в их содержание изначально закладываются правовые механизмы государственной защиты военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, выплаты им соответствующих компенсаций при причинении вреда жизни и здоровью.

В соответствии с этим требованием обязательное государственное страхование жизни и здоровья военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел осуществляется на условиях и в порядке, установленных Федеральным законом от 28.03.1998 № 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы» .

Следует подчеркнуть, что вышеуказанный федеральный закон в предмете своего правового регулирования объединяет как сотрудников органов внутренних дел, так и военнослужащих, что также позволяет констатировать наличие общих черт между данными видами государственной службы.

Рассмотрим признаки, доказывающие специфику милитаризованности службы именно в органах внутренних дел: во-первых, повседневный повышенный риск для жизни и здоровья при прохождении службы в органах внутренних дел и связанные с этим государственные социальные гарантии сотрудникам органов внутренних дел; во-вторых, возможность при прохождении службы применения сотрудниками органов внутренних дел физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия; в-третьих, дисциплинированность, которая обусловливает формирование в органах внутренних дел особой системы субординационных служебных отношений.

Следует также отметить, что исследованные нами специфические признаки милитаризованности службы в органах внутренних дел имеют свое законодательное закрепление, обусловленное в первую очередь тем, что сотрудники полиции, осуществляя функцию повседневного оперативного противодействия противоправным посягательствам, как правило, сталкиваются с агрессивным противодействием со стороны правонарушителей.

Законодателем также введены для сотрудников органов внутренних дел некоторые ограничения общепринятых норм. Например, сотруднику органов внутренних дел запрещается состоять в политических партиях, материально поддерживать политические партии и принимать участие в их деятельности .

Указанные признаки особо подчеркивают сущность и специфику государственно-служебных отношений, возникающих при прохождении службы в органах внутренних дел.

Таким образом, к специфическим признакам и особенностям государственной службы в органах внутренних дел относятся: законодательно закрепленный особый порядок поступления на службу и ее прохождения; детальная регламентация поведения сотрудников; установление для них специфи-

ческих обязанностей, ограничений, запретов; особый контроль за их деятельностью.

Рассмотрев признаки, свойства и особенности службы в органах внутренних дел, можно предложить следующее ее авторское определение: государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации — это профессиональная деятельность граждан Российской Федерации, осуществляемая на должностях в органах внутренних дел либо в особых случаях на должностях, не являющихся должностями в органах внутренних дел, заключающаяся в реализации от имени и по поручению государства властных полномо-

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Литература

1. Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966.

2. Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: монография. М., 2002.

3. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002.

8. Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: учебник для подготовки госслужащих. М., 1999.

9. Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. М., 1996.

10. Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: учебное пособие. 4-е изд. М., 2008.

11. Бахрах Д. Н. Милитаризованная служ-

чий по повседневному, непрерывному обеспечению защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, противодействия преступности, охраны общественного порядка и собственности, общественной безопасности, связанная с возможностью использования мер государственного принуждения, в том числе физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, характеризующаяся повышенным профессиональным риском, особой дисциплиной и системой служебного подчинения, финансируемая из федерального бюджета.

1. Manokhin V. M. Soviet public service. Moscow, 1966.

2. Atamanchuk G. V. Essence of public service: history, theory, law, practice: monograph. Moscow, 2002.

3. Starilov Yu. N. The course of General administrative law: in 3 vols. Vol. I: History. Science. Object. Norm. Subjects. Moscow, 2002.

5. Guidov V. B. Service in bodies of internal Affairs as a kind of Federal state service: dis. … PhD in law. Omsk, 2001.

8. Nozdrachev A. F. Public service: teaching for the training of civil servants Moscow, 1999.

9. Starilov Yu. N. The state service in the Russian Federation: theoretical-legal research. Moscow, 1996.

10. Ovsyanko D. M. State service of the Russian Federation: training manual. 4 edition. Moscow, 2008.

11. Bakhrakh D. N. The militarized service of Russia // Russian law journal. 2005. № 1.

12. Anisimov A. L. Peculiarities of regulation of work of employees of internal Affairs bodies // Labor law. 2009. № 1.

13. Kubanev N. A., Nabilkin A. V. Place and

ба России // Российский юридический журнал. 2005. № 1.

12. Анисимов А. Л. Особенности регулирования труда сотрудников органов внутренних дел // Трудовое право. 2009. № 1.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

14. Федеральный закон от 28 марта1998 года № 52-ФЗ (ред. от 23.07.2013, с изм. от 06.04.2015) «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы»// СПС «Консуль-тантПлюс».

15. Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

Телефоны различных служб, которыми могут воспользоваться граждане:

Многоканальный телефон приемной Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и адрес интернет приемной:

8 800 600 53 78; doc@rightsrf.ru

Телефон горячей линии по оказанию помощи пожилым и маломобильным гражданам:

Горячая линия информирования населения по вопросам коронавируса — стопкоронавирус. рф: 8-800-2000-112

Коронавирус: официальная информация. Уточнят любую информацию о коронавирусе, помогут с доставкой продуктов и лекарств (для пенсионеров и горожан с хроническими заболеваниями: 8-495-870-45-09

Единый консультационный центр Роспотребнадзора: 8-800-555-49-43

Круглосуточная информационная линия по вопросам диагностики и профилактики коронавируса: 8-499-251-83-00

Горячая линия по вопросам коронавируса для онкологических больных: 8-800-444-31-02

Единая справочная служба Санкт-Петербурга по вопросам, связанным с коронавирусом: 8-812-245-32-20

Горячая линия Росминтруда: 8-495-870-67-00

Телефон службы психологической помощи в Москве: 8-495-150-54-45

Горячая линия по вопросам перехода на дистанционное обучение, открытая по поручению Минпросвещения: 8-800-200-91-85

Горячая линия Минобрнауки, где студентов вузов также проинструктируют по условиям обучения во время эпидемии: 8-800-222-55-71. А по телефону +7-495-547-12-02 абитуриентам объяснят, как изменятся правила приёма при поступлении

Горячая линия Ростуризма, куда могут позвонить россияне, застрявшие за границей из-за эпидемии коронавируса и узнать, как им вернуться на родину: 8-499-678-12-03

Горячая линия Росздравнадзора по вопросам отсутствия в аптеках медицинских масок и противовирусных препаратов: 8-800-550-99-03

Горячая линия, по которой предприниматели могут получить консультацию специалистов и пройти анкетирование для разработки актуальных мер поддержки. Линия была создана по поручению мэра города Сергея Собянина: 8-495-276-24-17

Горячая линия медико-психологической помощи Центра им.Сербского: 8-495-637-70-70

Горячая линия Общественной палаты Российской Федерации: 8-800-737-77-66

Определение

КАДРОВЫЙ СОСТАВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ – характеристика специфических черт, количественных и качественных параметров работников аппарата органов государственной власти, обеспечивающих реализацию их полномочий и функций.

Исходной позицией в характеристике работников является учет правового статуса: они занимают государственные должности гражданской службы в целях обеспечения исполнения компетенции и полномочий государственного органа либо лиц, непосредственно исполняющих государственные должности Российской Федерации и субъектов Федерации.

Термины «Кадры» и «Персонал»

При характеристике кадров государственной службы следует учитывать, что кадры – постоянный, штатный, как правило, квалифицированный состав работников. Понятие «кадры» не совпадает с понятием «персонал организации», в широком смысле характеризующим всех работающих в организации. Кадры – ведущая и основная часть персонала. Кадры – основа и суть каждой организации; без людей, их совместной деятельности нет организации. К тому же кадры, особенно руководящие, стоящие во главе государственных и хозяйственных органов, являются носителями (в значительной степени) реальной власти, это ее лицо и авторитет. В сфере государственной службы обычно используются термины «кадры» (лица, занимающие должности гражданских служащих, а также государственные должности) и «персонал» (но в узком смысле этого слова), означающий отдельные группы (категории) работников, характеризующихся общностью правового положения, профессионально-трудовых признаков, ролевых признаков (в силовых структурах – гражданский, вольнонаемный персонал, а также административный, медицинский, управленческий, технический персонал, персонал по обслуживанию помещений и охране зданий и др.).
Термин «персонал» больше подчеркивает социологический подход к характеристике работников, их отдельных групп, значение учета межличностного подхода и межличностных отношений. Заметим в связи с этим, что ни в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ни в других нормативных правовых актах о государственной службе (включая военную иправоохранительную) применительно к характеристике госслужащих не используется термин «персонал» (используются термины «государственный служащий», «военнослужащий», «сотрудник», «кадровый состав», «личный состав» и др.). Для оценки работников, не состоящих на государственной службе, все чаще стал употребляться термин»бюджетно-штатные работники».

Исходя из этого, отметим, что для кадров характерны прежде всего три признака:

1. относительно устойчивая профессиональная квалификация работника, как правило, имеющего специальную подготовку;
2. постоянный характер служебно-трудовой деятельности, которая является основным источником его существования и жизнеобеспечения;
3. социально-должностное положение работника в трудовом коллективе, когда его деятельность фактически реализует или обеспечивает исполнение функций и задач данной организации (а не охрану зданий, обеспечение их эксплуатации).

Применительно к экономике, бизнесу и другим сферам деятельности кадры называются социально-экономической категорией; они выступают важнейшей производительной силой, создающей материальные и духовные ценности. Широко используются термины «кадры специалистов», «руководящие кадры», «кадры массовых рабочих», «предпринимательские кадры» и др.Избирательно используется термин «кадровый корпус государственной службы»(офицерский корпус, дипломатический корпус и т. д.). Здесь больше подчеркивается корпоративный подход к характеристике определенной категории кадров как устойчивой социальной общности. Термин «кадровый корпус государственной службы», по сути, тождествен термину «кадры», хотя некорректно отождествлять его с термином «кадровый потенциал». Содержанием этого понятия является характеристика имеющихся, в том числе скрытых, но неиспользуемых, невостребованных профессионально-личностных способностей и возможностей работников, кадрового состава. Важно учитывать в их оценке соответствие организации ее перспективным задачам, способность трудиться на опережение.

Количественные и качественные показатели К.С.Г.С.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»ввел новую классификацию государственных гражданских служащих (по категориями группам). В нем предусмотрены категории: руководители, помощники (советники),специалисты, обеспечивающие специалисты. Различен уровень профессиональной квалификации этих кадров, возрастная и половая структура.
В основе определения численности государственных служащих государственной службы лежит прежде всего принцип рациональной достаточности: необходимо такое количество и качество кадров аппарата конкретного органа власти, которые способны обеспечивать успешную реализацию возложенных на него функций и компетенций, решение конкретных задач при соответствующей интенсивности профессионально-служебной деятельности.
Численность служащих во многом зависит от объема и характера функций государственного органа, а также и других факторов и интересов: от сложности управленческих и организационных задач, от иерархии управленческих структур, их полномочий, объема управленческого делопроизводства, наличия вспомогательных организационно-технических служб.
Сложнее обосновать критерии оценки качественных параметров государственных служащих. За многие годы сложился и до сих пор широко используется определенный набор формализованных показателей в оценке качества служащих: уровень специального образования, опыт работы, возраст, пол и др. Не менее важно учитывать личностные и духовно-нравственные качества.

В оценке качества кадров целесообразно акцентировать внимание прежде всего на степени пригодности, способность служащих наиболее эффективно исполнять возложенные на них полномочия и функции.

Качество кадров – это своего рода мера их профессиональной пользы в реализации задач организации. Наиболее полно эти качества выражаются в профессионализме работников; он интегрирует эти качества(специальные знания, деловые, личностные, духовно-нравственные и др.). Отсутствие одного из базовых качеств может свести на нет эффективность других. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»(гл. 13) определил принципы и направления формирования К.с.г.с. Среди них – назначение на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств, совершенствование профессионального мастерства служащих, содействие должностному росту на конкурсной основе, ротация кадров, использование современных кадровых технологий и др.

Литература

1. Махов Е. Система оценки кадров и кадрового потенциала в организации, учреждении. М., 2003;
2. Понеделков А. Политико-административные элиты Россиив середине 90-х гг. ХХ в. и 10 лет спустя. Ростов н/Д, 2005;
3. Сулемов В. Государственная кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии. 2-е изд. М., 2006.