ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Виды гражданско-правовой ответственности и условия ее наступления по российскому законодательству
Different types of civil liability and conditions for filing lawsuits according to the Russian legislation
В статье анализируются особенности деления гражданско-правовой ответственности на виды, рассматриваются условия наступления гражданско-правовой ответственности и условия освобождения от нее.
Ключевые слова.гражданско-правовая ответственность, виды гражданско-правовой ответственности, восстановление и защита нарушенных гражданских прав, договорная ответственность, внедоговорная (деликтная) ответственность, наступление гражданско-правовой ответственности.
В ст. 1 Гражданского кодекса РФ определена необходимость восстановления и защиты нарушенных гражданских прав, что по своей сути представляет основное начало гражданско-правового регулирования общественных отношений и выступает важнейшей гарантией защиты нарушенных прав граждан, юридических лиц и публичных образований в Российской Федерации. В основе восстановления и защиты нарушенных гражданских прав лежит механизм привлечения к гражданско-правовой ответственности. Именно поэтому, по нашему мнению, институт гражданско-правовой ответственности представляет собой одну из важнейших частей системы гражданского права.
Согласно существующим в современном гражданском праве концепциям гражданско-правовой ответственности, гражданско-правовая ответственность возникает, существует и реализуется в рамках особого обязательственного правоотношения ответственности. В данном случае речь идет о существовании специфического подвида охранительного правоотношения, при возникновении которого у кредитора либо иного управомоченного лица возникает право требования возмещения причиненного ущерба, а у должника -обязанность такого возмещения. Е.М. Михайленко указывает, что в основу классификации гражданско-правовой ответственности могут быть положены различные основания . Так, по мнению данного автора, в зависимости от основания возникновения ответственности следует различать:
Кожин
Сергей Петрович
Магистрант кафедры гражданского права и процесса Нижегородского института управления — филиала РАНХиГС
Sergey P. Kozhin
e-mail: fidohack@mail.ru
УДК 347
а) договорную ответственность, наступление которой обусловлено неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств, обусловленных условиями договора. Наступление данного вида возможно не только в случаях, предусмотренных законом, но и сторонами в договоре;
б) внедоговорную (деликтную) ответственность, наступление которой обусловлено фактом причинения вреда лицом, не являющимся участником обязательственного правоотношения с потерпевшим. Главой 59 Гражданского кодекса РФ определено, что моментом возникновения данного вида ответственности является момент причинения вреда имуществу или личности.
Е.В. Рузанова определяет обязательства вследствие причинения вреда как внедоговорные обязательства, возникновение которых опосредовано нарушением носящих абсолютный характер имущественных и личных неимущественных прав потерпевшего . Основной целью вышеуказанного обязательства является обеспечение наиболее полного восстановления прав потерпевшего посредством возмещения вреда потерпевшему либо иному лицу, которое понесло имущественные потери в связи с причинением вреда причинителем вреда либо иными лицами, указанными в законе.
По мнению И.С. Шиткиной, основанием деления гражданско-правовой ответственности на виды может выступать характер распределения ответственности между несколькими лицами . На основании этого критерия, по мнению данного автора, выделению подлежат виды гражданско-правовой ответственности, представленные:
— долевой ответственностью, применение которой возможно в случаях участия в обязательстве нескольких кредиторов и нескольких должников, т.е. при множестве лиц. По общему правилу, содержащемуся в ст. 321 Гражданского кодекса РФ, закрепляется долевой характер ответственности за нарушения обязательств с множественностью лиц. В данном случае речь идет о равном объеме ответственности (размере долей) должников, если иное не следует из нормативных правовых актов или условий обязательства;
— солидарной ответственностью, возникновение которой, согласно положений ст. 322 Гражданского кодекса РФ, возможно в случае наличия условия о солидарности обязанностей или требований в договоре или установление данного условия законом, например, в случае неделимости предмета обязательства. При солидарной обязанности должников на основании положений п. 1 ст. 323 Гражданского кодекса РФ у кредитора возникает право требования исполнения как от всех должников совместно, так и от любого из них в отдельности, притом как полностью, так и в части долга;
— субсидиарной ответственностью, т.е. дополнительной ответственностью к ответственности другого лица — основного должника, применяемой в законодательно установленных случаях. Необходимым условием применения субсидиарной ответственности выступает необходимость предварительного обращения с требованием к основному должнику, нарушившему обязательство. Необходимым условием приобретения кредитором права требования исполнения обязательства от лица, на которое возложена субсидиарная ответственность, возникает: а) в случае отказа основного должника от удовлетворения требования; б) в случае неполучения ответа на предварительное обращение от основного должника.
А.В. Мандрюков указывает на необходимость учета отличий субсидиарной ответственности от ответственности должника за действия третьих лиц . Это следует из положений ст. 313 Гражданского кодекса РФ, согласно которой исполнение обязательства может быть возложено должником на третье лицо, если из закона, иных правовых актов, условий обязательства или его существа не вытекает обязанность должника исполнить обязательство лично. В указанном случае в обязанности кредитору вменяется принятие исполнения, предложенного за должника третьим лицом. Общее правило, предусмотренное ст. 403 Гражданского кодекса РФ, определяет, что за нарушение обязательства, исполнение которого возложено должником на третье лицо, перед кредитором отвечает должник.
Как уже было определено ранее, долевая ответственность означает, что каждый из ответчиков несет ответственность в точно определенной доле, установленной законом или договором. Наиболее ярким примером долевой ответственности, по мнению А.В. Масловой , является тот факт, что наследники, принявшие наследство, отвечают по долгам наследодателя в размере действительной стоимости (доли) перешедшего к ним по наследству имущества . Правила о долевой ответственности подлежат применению в случае, если субъектов в правоотношении несколько и иной вид ответственности не предусмотрен законом или договором.
Солидарная ответственность отличается большей строгостью, чем долевая. В данном случае у потерпевшего-истца есть право на предъявление требования: а) ко всем ответчикам совместно; б) к любому из ответчиков; в) в полном объеме нанесенного ущерба; г) в любой части нанесенного ущерба. В случае
отсутствия полного удовлетворения требований одним из солидарных ответчиков у потерпевшего-истца возникает право, определенное положениями ст. 323 Гражданского кодекса РФ, на предъявление требования по тем же правилам к другим солидарным ответчикам, ответственность которых сохраняется до полного удовлетворения требований потерпевшего. Существование возможности у потерпевшего выбрать, с кого требовать возмещения, направлено на усиление положения потерпевшего. Как правило, ответчик предъявляет свои требования не тому правонарушителю, который в наибольшей мере виновен в правонарушении, а тому, кто имеет возможность в полном объеме и в короткие сроки компенсировать потерпевшему неблагоприятные имущественные последствия.
После возмещения потерпевшему вреда одним из солидарных ответчиков у соответчиков появляется обязанность (ответственность) перед тем из них, кто удовлетворил требования потерпевшего-истца, причем в равных долях, т.е. на принципах долевой ответственности.
Так, А.В. Сахаров отмечает, что в пункте 2 ст. 1081 Гражданского кодекса РФ закреплено правило, согласно которому причинитель вреда, возместивший совместно причиненный вред, вправе требовать с каждого из других причинителей вреда долю выплаченного потерпевшему возмещения в размере, зависящем от степени вины этого причинителя вреда .
На основании вышесказанного можно сделать вывод о том, что применение солидарной ответственности возможно только в регламентированных законом случаях либо в случаях установления их в договоре, например, при неделимости предмета неисполненного обязательства, определенном в п. 1 ст. 322 Гражданского кодекса РФ.
Субсидиарная ответственность, согласно п. 1 ст. 399 Гражданского кодекса РФ, представляет собой дополнительную ответственность по отношению к ответственности, которую несет перед потерпевшим основной правонарушитель. Основной функцией субсидиарной ответственности является дополнение ответственность основного правонарушителя с целью усиления защиты интересов потерпевшего.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Факт возникновения субсидиарной ответственности для несущего ее лица в российском гражданском праве связывается с фактами:
а) отказа основного ответчика от удовлетворения требований потерпевшего;
б) отсутствием ответа со стороны основного ответчика на требование потерпевшего в разумный срок.
Закон не содержит строго требования о первоначальном ответе основного ответчика перед потерпевшим
всем своим имуществом, и только в случае его недостатка (например, при банкротстве ответчика) к ответственности был привлечен субсидиарный ответчик (должник).
Институт освобождения от юридической ответственности является сложным комплексным правовым институтом, основой которого является гуманизация юридической ответственности.
Наличие особенностей института освобождения от гражданско-правовой ответственности обусловлено :
а) дозволительно-диспозитивным методом гражданско-правового регулирования;
б) закреплением в гражданском законодательстве принципа презумпции виновности;
в) закреплением в гражданском законодательстве принципа безвиновной ответственности;
г) многоаспектностью отношений экономического оборота и необходимостью дифференцированного подхода к их нормативно-правовой охране, в том числе, и посредством норм института освобождения от гражданско-правовой ответственности.
По мнению Д.В. Богданова, под освобождением от гражданско-правовой ответственности следует понимать безусловное и окончательное избавление от обязанности претерпевать меры ответственности за совершенное, имеющее необходимые элементы состава гражданское правонарушение в связи с нецелесообразностью привлечения к ответственности по основаниям, предусмотренным законом. Поводом для освобождения от гражданско-правовой ответственности служат:
а) установление факта совершения правонарушения, являющегося основанием гражданско-правовой ответственности;
б) наличие всех условий для привлечения к ответственности, характеризующихся как элементы состава.
К объективным основаниям исключения ответственности в гражданском праве следует отнести
отсутствие в деянии лица объективных элементов состава гражданского правонарушения — противоправного поведения, вреда или причинно-следственной связи между ними.
Рассматривается дискуссионный вопрос о понятии противоправности деяния в гражданском праве, сущность которого сводится к тому, как понимать противоправность: как объективную категорию или как субъективную. Отмечается, что в публичных отраслях права противоправность всегда строго объективна:
деяние будет считаться противоправным, если оно противоречит конкретной норме объективного права.
На основе анализа и критического осмысления различных научных позиций по этому вопросу сделан вывод о том, что гражданско-правовая противоправность, как и любая другая противоправность, всегда объективна. Обращено внимание, что, в отличие от публичных отраслей права, в гражданском праве противоправность — это не только нарушение закона, иных нормативных актов, но и условий договора, обычаев делового оборота или иных обычно предъявляемых требований.
Противоправное поведение может выражаться в двух формах: действии и бездействии.
Большинство гражданских правонарушений совершаются в форме бездействия. Согласно общетеоретическим представлениям, юридическая ответственность за бездействие наступает, только если лицо должно было и могло предотвратить наступление вредных последствий.
Для институтов освобождения от ответственности и ее исключения такой признак правонарушения, как противоправность деяния, имеет важнейшее значение.
Если правонарушителем будет доказано отсутствие противоправности нарушения, то это приведет к исключению ответственности. Общий механизм доказывания отсутствия противоправности очевиден — это доказательство того, что не были нарушены требования закона, иных правовых актов, а в необходимых случаях — условий договора, обычаев, иных обычно предъявляемых требований.
Выделены общеправовые и отраслевые обстоятельства, исключающие противоправность деяния.
К общеправовым обстоятельствам относятся необходимая оборона, обоснованный риск, причинение вреда при задержании лица, совершившего преступление, физическое или психическое принуждение, исполнение приказа или распоряжения. Следовательно, в ГК РФ должна содержаться отсылочная норма, указывающая на то, что, если уголовное или иное отраслевое законодательство исключает противоправность деяния, то привлечение к гражданско-правовой ответственности также не допускается.
Что касается возмещения вреда, причиненного в состоянии крайней необходимости, то, поскольку с общеправовых позиций она также является обстоятельством, исключающим противоправность деяния, а значит, и ответственность, следует эту категорию исключить из института гражданско-правовой ответственности и создать иную конструкцию, например, ввести понятие компенсации за вред, причиненный в состоянии крайней необходимости.
К числу отраслевых обстоятельств, исключающих противоправность деяния, отнесены непреодолимая сила и иные обстоятельства, которые не зависели от лица и были для него непредотвратимы.
На основе детального анализа научных подходов и правовых позиций судов к определению признаков непреодолимой силы сделан вывод о том, что под непреодолимой силой следует понимать внешние по отношению к деятельности должника, чрезвычайные, непредотвратимые для него обстоятельства, которые исключают гражданско-правовую ответственность.
Д.А. Филиков указывает, что применение в институте гражданско-правовой ответственности категории «непреодолимая сила» как обстоятельства, исключающего ответственность, подлежит технико-юридическому усовершенствованию .
Во-первых, должно быть закреплено, что непреодолимая сила исключает ответственность не только предпринимателей, но и всех иных субъектов гражданского права — причинителей вреда.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
В-третьих, необходима открытая перечневая дефиниция обстоятельств непреодолимой силы, включающая и природные явления стихийного характера, и социальные волнения, и военные действия, и действия властей.
В-четвертых, следует унифицировать использование термина «непреодолимая сила» в различных нормативных актах, не заменяя его синонимами, например, «непредвиденные обстоятельства» и проч.
Предложено подразделить обстоятельства непреодолимой силы на три группы:
3) действия государственных органов (запрещение экспорта и импорта, ограничение или запрет перевозок грузов и т. д.).
Во всех случаях непреодолимая сила должна признаваться гражданским законом как основание, исключающее
противоправность деяния, а следовательно, гражданско-правовую ответственность.
Установлено, что об отсутствии юридически значимого деяния может свидетельствовать не только непреодолимая сила, но и другие обстоятельства, которые были непредотвратимы для лица и не зависели от него. В гражданском законодательстве часто встречается в качестве основания для освобождения от ответственности категория «обстоятельства, которые не зависели от обязанного лица»: данная категория должна стать универсальным основанием и для исключения гражданско-правовой ответственности. Обстоятельства, которые не отвечают признакам непреодолимой силы и которые лицо не могло предотвратить и устранить, которые от него не зависели, также свидетельствуют о его объективной и субъективной неспособности исполнить обязательство, то есть об отсутствии юридически значимого бездействия, а следовательно, противоправного поведения, что исключает гражданско-правовую ответственность.
Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы:
1. Под видом гражданско-правовой ответственности следует понимать систему оснований, совокупность фактических и правовых условий наступления гражданско-правовой ответственности.
2. Виды (типы) гражданско-правовой ответственности можно определить как ее разновидности, выделенные на основании: а) договорного или внедоговорного характера гражданско-правовой ответственности; б) круга ответственных лиц; в) размера гражданско-правовой ответственности.
3. Характер гражданско-правовой ответственности определяется как компенсационный, что обусловлено направленностью гражданско-правовой ответственности на восстановление нарушенных имущественных прав и интересов пострадавшей стороны и основано на принципе полного возмещения ущерба, который причинен правонарушителем.
Институт освобождения от гражданско-правовой ответственности выступает в роли составного элемента механизма юридической ответственности, т.е. механизма, подлежащего реализации от имени государства только компетентными государственными органами в определенных законом формах и на законных основаниях.
Библиографический список
4. Мандрюков А.В. Субсидиарная ответственность контролирующих лиц при банкротстве // Аптека: бухгалтерский учет и налогообложение. — 2015. — № 1.
5. Маслова А.В. Наследники и наследодатели: практическое руководство. М.: ЗАО «Библиотечка РГ», 2014. — Вып. 5. — 144с.
7. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.05.2012 г. № 9 «О судебной практике по делам о наследовании» // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2012. — № 7.
9. Сахаров А.В. Классификация регрессных обязательств в российском гражданском праве // Пробелы в российском законодательстве. — 2010. — № 2.
10. Филиков Д.А. Презумпция вины, освобождение от гражданско-правовой ответственности и ее исключение // ЕврАзЮж. — 2012. — № 4 (47).
11. Шиткина И.С. Имущественная ответственность в корпоративных правоотношениях (на примере хозяйственных обществ) // Предпринимательское право. Приложение «Право и Бизнес». — 2015. — № 2.
Общие моменты
Налоговыми правонарушениями являются противоправные деяния (действие или бездействие) налогоплательщиков, налоговых агентов и/или их должностных лиц, а также должностных лиц контролирующих органов, которые привели к невыполнению или ненадлежащему выполнению требований, установленных НКУ и другим законодательством, контроль за соблюдением которого возложен на контролирующие органы (п. 109.1 НКУ).
За нарушение законов по вопросам налогообложения и другого законодательства, контроль за соблюдением которого возложен на контролирующие органы, применяются следующие виды юридической ответственности (п. 111.1 НКУ):
– финансовая;
– административная;
– уголовная.
Финансовая ответственность применяется в виде штрафных (финансовых) санкций (штрафов) и/или пени (п. 111.2 НКУ).
Штрафы включаются в понятие денежного обязательства налогоплательщика. Таковым согласно пп. 14.1.39 НКУ считается сумма средств, которую налогоплательщик должен уплатить в соответствующий бюджет как налоговое обязательство и/или штрафную (финансовую) санкцию, взимаемую с налогоплательщика в связи с нарушением им требований налогового законодательства и другого законодательства, контроль за соблюдением которого возложен на контролирующие органы, а также санкции за нарушение законодательства в сфере внешнеэкономической деятельности.
Предельные сроки применения штрафных (финансовых) санкций (штрафов) к налогоплательщикам соответствуют срокам давности для начисления налоговых обязательств, определенных ст. 102 НКУ (п. 114.1 НКУ).
То есть контролирующий орган имеет право провести проверку и самостоятельно определить сумму денежных обязательств налогоплательщика в случаях, определенных НКУ, не позже окончания 1095 дня (2555 дня в случае проведения проверки контролируемой операции в соответствии со ст. 39 НКУ), следующего за последним днем предельного срока представления налоговой декларации, отчета об использовании доходов (прибылей) неприбыльной организации и/или предельного срока уплаты денежных обязательств, начисленных контролирующим органом, а если такая налоговая декларация была представлена позже – за днем ее фактического представления (п. 102.1 НКУ).
Денежное обязательство может быть начислено или производство по делу о взыскании такого налога может быть начато без соблюдения обозначенного срока давности, если (п. 102.2 НКУ):
– налоговая декларация за период, в течение которого возникло налоговое обязательство, не была представлена;
– должностное лицо налогоплательщика (физическое лицо – налогоплательщика) осуждено за уклонение от уплаты указанного денежного обязательства или в уголовном производстве вынесено решение о его закрытии по нереабилитирующим основаниям, вступившее в законную силу.
Стоит также отметить, что налоговые штрафы относятся к административно-хозяйственным санкциям (ст. ст. 239, 241 ХКУ). В то же время сроки давности, установленные ч. 1 ст. 250 ХКУ, на установленные НКУ штрафы не распространяются, поскольку это прямо указано в нормах ч. 2 ст. 250 ХКУ.
В соответствии с ч. 1 ст. 250 ХКУ административно-хозяйственные санкции могут быть применены к субъекту хозяйствования в течение шести месяцев со дня выявления нарушения, но не позднее чем через один год со дня нарушения этим субъектом установленных законодательными актами правил осуществления хозяйственной деятельности, кроме случаев, предусмотренных законом.
В случае применения контролирующими органами к налогоплательщику штрафных (финансовых) санкций (штрафов) за нарушение законов по вопросам налогообложения и другого законодательства, контроль за соблюдением которого возложен на контролирующие органы, такому налогоплательщику направляются (вручаются) налоговые уведомления-решения (п. 116.1 НКУ). Порядок направления контролирующими органами налоговых уведомлений-решений плательщикам налогов утвержден приказом Минфина от 28.12.2015 г. № 1204.
За одно налоговое правонарушение контролирующий орган может применить только один вид штрафной (финансовой) санкции (штрафа), предусмотренной НКУ и другими законами Украины (п. 116.2 НКУ).
Разовые и длящиеся нарушения
По общим нормам п. 115.1 НКУ в случае совершения налогоплательщиком двух или более нарушений законов по вопросам налогообложения и другого законодательства, контроль за соблюдением которого возложен на контролирующие органы, штрафные (финансовые) санкции (штрафы) применяются за каждое совершенное разовое и длящееся нарушение отдельно.
По мнению Минюста, длящимися считаются правонарушения, которые, начавшись с какого-то противоправного действия или бездействия, осуществляются потом непрерывно путем невыполнения обязанности. Начальным моментом такого деяния может быть активное действие или бездействие, когда виновный или не исполняет конкретную возложенную на него обязанность, или исполняет ее неполностью или ненадлежащим образом (письмо Минюста от 02.08.2013 г. № 6802-0-4-13/11).
А в письмах Миндоходов от 13.05.2013 г. № 1101/Н/99-99-15-04-01-14, ГФСУ от 11.09.2015 г. № 33814/7/99-99-17-03-01-17 была приведена такая характеристика длящегося правонарушения: лицо, совершившее какие-либо определенные действия или бездействие, и далее находится в состоянии непрерывного продолжения этих действий (бездействия). Эти действия непрерывно нарушают закон в течение какого-либо времени. Иногда такое состояние продолжается значительное время, и все время виновный непрерывно совершает правонарушение в виде неисполнения возложенных на него обязанностей.
Там же было указано, что длящиеся правонарушения прекращаются, если факт этих правонарушений выявлен компетентным органом при проведении проверок. В качестве примеров таких проступков налоговики привели: отсутствие учета доходов и расходов, для которых установлена обязательная форма учета (учета результатов предпринимательской деятельности в соответствии с требованиями действующего законодательства), бухгалтерского учета объектов налогообложения, ведение его с нарушением НП(С)БУ, другие правонарушения, связанные с начислением налогов, установить которые можно только в ходе документальной проверки на основании первичных документов.
К правонарушениям, имеющим разовый характер, контролеры причислили следующие проступки: несвоевременное представление деклараций, расчетов, аудиторских заключений, платежных поручений на внесение платежей в бюджеты и государственные целевые фонды и т. п. День совершения правонарушения – это, например, нарушение предельного дня представления декларации о доходах в налоговый орган, нарушение предельного срока представления платежных документов в учреждения банков по уплате налогов, сборов и т. п.
Повторные нарушения
В ряде статей НКУ установлен повышенный размер штрафов за те нарушения, которые были совершены повторно. Как же определить повторность? Четких критериев в нормативных актах нет, поэтому остается руководствоваться разъяснениями официальных органов.
В частности, в ответе на вопрос 1 в ОНК № 1046 налоговики подчеркнули, что повторность определения контролирующим органом в течение 1095 дней суммы налогового обязательства, уменьшения суммы бюджетного возмещения и/или отрицательного значения суммы НДС применяется в разрезе каждого отдельного из налоговых нарушений (однотипное нарушение), предусмотренных пп. 54.3.1, 54.3.2, 54.3.5, 54.3.6 НКУ.
В приведенном в ОНК № 592 ответе на вопрос 1 контролеры отметили, что для определения повторности правонарушения в соответствии с ч. 2 п. 120.1 НКУ отсчет 365 дней (для високосного года – 366 дней) начинается с даты вынесения налоговым органом налогового уведомления-решения. То есть срок отсчитывается не от календарного года, а именно от даты вынесения налоговым органом налогового уведомления-решения.
В то же время сроки «повторности» и особенности определения такого факта зависят от конкретной штрафной санкции.
К примеру, в п. 123.1 НКУ говорится о повторном в течение 1095 дней определении контролирующим органом суммы налогового обязательства по конкретному налогу, уменьшении суммы бюджетного возмещения.
В письме Минюста от 21.10.2011 г. № 636-0-2-11-8.2/1 было указано, что при самостоятельном определении суммы налогового обязательства по соответствующему налогу и/или уменьшении суммы бюджетного возмещения контролирующим органом по итогам одной налоговой проверки повторная ответственность не наступает, если ранее контролирующим органом не была самостоятельно определена сумма налогового обязательства по данному налогу и/или уменьшение суммы бюджетного возмещения. При этом должно быть соблюдено требование относительно срока, который предусмотрен в абз. 3 п. 123.1 НКУ.
Исходя из этого, если, скажем, налоговики по результатам проверки доначислили налоговое обязательство за неуплату налога на прибыль и оформили налоговое уведомление-решение 31.05.2017 г., то повторность будет наблюдаться в том случае, если налоговики выпишут налоговое уведомление-решение по налогу на прибыль не позднее 30.05.2020 г.
А вот если в течение этого срока проверят НДС и вынесут налоговое уведомление-решение за непредставление (несвоевременное представление) налоговой декларации по налогу на прибыль, то такое нарушение не будет считаться повторным (нет однотипности).
Еще пример: в п. 127.1 НКУ предусмотрены санкции за неначисление, неудержание и/или неуплату (неперечисление) налогов налогоплательщиком, в том числе налоговым агентом, до или во время выплаты дохода в пользу другого налогоплательщика.
При этом повторными считаются те же действия, совершенные повторно в течение 1095 дней. Очевидно, что в этом случае повторность следует определять не от даты вынесения налоговым органом налогового уведомления-решения, а от даты совершения соответствующего правонарушения.
Изменение штрафных норм
Согласно п. 11 подразд. 10 разд. ХХ НКУ штрафные (финансовые) санкции (штрафы) по результатам проверок, осуществляемых контролирующими органами, применяются в размерах, предусмотренных законом, действующим на день принятия решений о применении таких штрафных (финансовых) санкций (с учетом норм п. 7 подразд. 10 разд. ХХ НКУ).
Более подробно механизм применения ответственности описан в ОНК № 592. В частности, на основании ст. 58 Конституции и Решения Конституционного Суда Украины от 09.02.99 г. № 1-рп/99 контролеры пришли к следующим выводам:
1) если событие, факт определялись как правонарушение налоговым законодательством, действующим на момент совершения правонарушения, и это же событие, факт определяются в законодательном акте как правонарушение на момент его выявления, за совершение которого применяется юридическая ответственность, и эта ответственность смягчает или отменяет ответственность лица, то в таком случае применяются нормы законодательного акта, действующего на момент выявления правонарушения;
2) если событие, факт не квалифицировались как правонарушение налоговым законодательством, действующим на момент совершения правонарушения, а в законодательном акте, действующем на момент выявления правонарушения, это же событие, факт определяются как правонарушение, за совершение которого предусмотрено применение юридической ответственности, то в таком случае юридическая ответственность не применяется.
Например, если действовали специальные нормы о начислении штрафов (как штраф в «1 грн» за нарушения налогового законодательства за период с 1 января по 30 июня 2011 года согласно п. 7 подразд. 10 разд. ХХ НКУ), то независимо от периода выявления нарушений будут применяться эти «послабляющие» нормы;
3) если налоговым законодательством, действующим на момент совершения правонарушения, событие, факт определялись как правонарушение, за совершение которого применялась юридическая ответственность, и в законодательном акте, действующем на момент выявления правонарушения, это же событие, факт определяются как правонарушение, за совершение которого также применяется юридическая ответственность, то применяется ответственность, которая действует на момент ее применения.
Также на эту тему читайте публикации:
«Штрафные санкции за налоговые нарушения: регистрационные и учетные данные»;
«Штрафные санкции за нарушение представления налоговой отчетности»;
«Штрафные санкции за нарушение расчета и уплаты налоговых обязательств»;
«Штрафные санкции за нарушение сроков регистрации налоговых накладных»;
«Штрафы за нарушение регистрации налоговых накладных, налагаемые по результатам проверок»;
«Штрафы за нарушение регистрации акцизных накладных»;
«Пеня за нарушение налогового законодательства: процедура расчета».
В статье рассматриваются проблемы, возникающие в связи с наделением муниципальных образований правом самостоятельно определять в своих уставах основания и объем гражданско-правовой ответственности.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, гражданско-правовая ответственность муниципального образования, казна муниципального образования, гражданская правосубъектность муниципального образования.
The problems of civil-legal responsibility of the municipalities
Жметкин Роман Геннадьевич
научный сотрудник
Северо-Кавказского НИИ актуальных проблем современного права _(e-mail: vpkam@rambler.ru)
Проблемы гражданско-правовой
ответственности муниципальных образований
Глава 5 ГК РФ в действующей редакции (ст.124-127) вполне может быть названа одной из наиболее адекватных по смыслу и содержанию. Все выраженные в этих статьях центральные идеи: участие публичных образований в гражданских правоотношениях на равных началах с иными их субъектами (недопустимость использования властных полномочий в целях понуждения к вступлению в договор, одностороннего изменения или прекращения обязательств, посягательства на право собственности и т.д.); наличие у публичных образований общей гражданской правоспособности, позволяющей им, в частности, быть собственниками имущества, обладателями исключительных прав (в том числе на товарные знаки), участниками хозяйственных обществ, субъектами обязательств и гражданско-правовой ответственности; четкое разделение гражданской правосубъектности самих публично-правовых образований с гражданской правосубъектностью их органов находит в судебной практике четкое понимание, признание и практическое воплощение; нередко излишне последовательное, не всегда сопрягающееся со специальным (в первую очередь, бюджетным и приватизационным) законодательством ) — нашли свое закрепление в целом ряде нормативных актов, важнейшим из которых является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само-управлнния в Российской Федерации» № 131 от 6 октября 2003 г. (далее — Закон № 131-ФЗ).
Вместе с тем, при ближайшем рассмотрении текста ст. 124-127 ГК РФ становится ясно, что именно имеет в виду законодатель.
Во-первых, муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях на равных условиях с гражданами и юридическими лицами, причем, как правило, на условиях, предусмотренных для юридических лиц.
Во-вторых, от имени муниципальных образований в гражданских правоотношениях выступают органы местного самоуправления, а также граждане и юридические лица по специальному поручению (п.п. 2, 3 ст. 125). Обратим внимание на термин «орган местного самоуправления», поскольку содержание понятия «орган» имеет весьма важное значение, так как речь идет об ответственности муниципальных образований.
В-третьих, муниципальное образование отвечает по гражданско-правовым обязательствам своим имуществом, относящимся к категории «казна», при этом взыскание не может быть обращено на имущество, не подлежащее приватизации. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом. Поскольку ни в одном законе такие случаи не названы, данное указание, обоснованность которого вызывает большие сомнения, фактически исключает обращение взыскания на эти виды имущества .
Таким образом, объектом взыскания по долгам муниципальных образований может быть лишь то их имущество, которое не распределено между конкретными предприятиями, учреждениями и организациями. Поэтому при удовлетворении иска взыскание средств производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии средств — за счет другого имущества, составляющего казну .
Сразу определимся: гражданско-правовая ответственность муниципальных образований (если применять к ним те же правила, что и к юридическим лицам) может наступать в силу таких юридических фактов, как причинение вреда, неосновательное обогащение, неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств. Совершение муниципальными образованиями недействительных сделок может повлечь реституцию полученного по сделке, что ответственностью не считается.
Проблема состоит в том, что муниципальные образования в силу Закона № 131-ФЗ могут самостоятельно устанавливать как основания, так и объем своей гражданско-правовой ответственности.
Закон № 131-ФЗ закрепил достаточно большой объем гражданской (и не только гражданской) правосубъектности органов местного самоуправления, в том числе ответственность органов местного самоуправления. Так, согласно п. 8 ч. 1 ст. 44 названного Закона в уставе муниципального образования должны быть определены виды ответственности органов местного самоуправления, основания наступления ответственности и порядок решения соответствующих вопросов.
При анализе содержания указанного пункта Закона № 131-ФЗ выявляется ряд проблем теоретического и практического характера. Во-первых, регулирование ответственности органов местного самоуправления предполагает принятие охранительных норм, правоограни-чения, установление обязанности подвергнуться тем или иным мерам принуждения.
Неизбежно возникает вопрос, соответствует ли такое положение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в силу которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Во-вторых, если регулирование ответственности в уставах муниципальных образований, являющихся подзаконными нормативными актами, допустимо с точки зрения Конституции РФ, то насколько это целесообразно? Есть ли необходимость в муниципальном уровне регулирования данной сферы местного самоуправления? Спо-
собны ли органы местного самоуправления, не имеющие, как правило, в своем составе квалифицированных юристов, осуществлять эффективное правовое регулирование этой области? И, наконец, если регулирование отношений ответственности на муниципальном уровне допустимо и целесообразно, то каковы пределы такого нормотворчества? Можно ли вводить новые ее виды, основания ответственности, санкции?
Первая проблема связана с тем, что необходимость регулирования прав, свобод и ответственности на уровне законов, а не подзаконных актов, считается одним из краеугольных камней концепции правового государства, и сегодня общепризнана. Основания и меры юридической ответственности, порядок их применения устанавливаются нормативными правовыми актами, как правило, законами. Это объясняется тем, что юридическая ответственность есть мера государственного принуждения, реализация которой требует особых гарантий соблюдения прав и свобод физических и юридических лиц, иных субъектов общественных отношений .
Применительно к России, являющейся федеративным государством с двухуровневой системой законодательства, названный тезис нуждается в уточнении: права и свободы и юридическая ответственность должны регулироваться федеральным законом, а не законом субъекта Федерации или актом муниципального образования. Так, Конституционный Суд РФ неоднократно признавал не соответствующими Конституции РФ положения законов субъектов Федерации или подзаконных актов, закрепляющие меры юридической ответственности, не основанные на федеральном законе. Например, в определении от 10 апреля 2002 г. № 92-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ положений статей 1, 2, 3 и главы IV Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»» была сформулирована следующая позиция Конституционного Суда о пределах регулирования муниципальной ответственности субъектами Федерации: «В силу статьи 71 (пункта «в») Конституции Российской Федерации, согласно которой регулирование прав и свобод находится в ведении Российской Федерации, в системной связи с другими положениями Конституции Российской Федерации, прежде всего статьями 2 и 18, по смыслу которых фактически все регулятивные полномочия органов публичной власти в той или иной мере связаны с правами и свободами, и статьей 55 (часть 3), согласно которой ограничение прав и свобод возможно только федеральным законом, недопустимо установление
законами субъектов Российской Федерации иных, помимо предусмотренных федеральным законом, ограничительных условий реализации прав и свобод» . Поэтому все основные элементы механизма юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления должны регулироваться на уровне федерального закона. Следовательно, эти требования распространяются и на подзаконное правотворчество муниципальных образований.
В то же время современные теории законотворчества и парламентаризма допускают делегированное законотворчество, когда парламент в силу определенных причин передает тем или иным субъектам свое право на регулирование вопросов законодательного характера. Чаще всего законодательные полномочия передаются исполнительным органам государственной власти, но встречаются и другие субъекты, в том числе органы местного самоуправления. Конституционный Суд РФ неоднократно признавал возможность делегированного правотворчества, в частности, органов местного самоуправления при регулировании прав, свобод и обязанностей. Подобная позиция была выражена, например, в постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева .
Таким образом, можно сделать вывод о том, что местные органы не могут присваивать функцию правотворчества, лишь государство может санкционировать создание органами местного самоуправления правовых норм, порождающих юридические права и обязанности. Но основанное на федеральном законе правотворчество муниципальных образований в части регулирования вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в принципе допустимо. Кроме того, государство санкционирует такое правотворчество путем государственной регистрации уставов муниципальных образований.
Включение муниципальных образований в нормотворчество в области субъективно-личностных институтов муниципальной демократии имеет как формально-юридические, так и материально-правовые критерии ограничения. Действуя на основании конституционного принципа законности, они не вправе вводить до-
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
полнительные, не известные федеральному законодательству ограничения прав и свобод .
Некоторые ученые считают данный подход законодателя ошибочным. Например, по мнению Е.В. Гриценко, чрезмерное расширение правотворческих полномочий муниципальных образований, наделение их фактически законодательными функциями не согласуется с основным назначением местного самоуправления, исполнительной (управленческой) направленностью предметов его ведения, поэтому она предлагает избавить муниципальное нормотворчество от не свойственных ему законодательных функций . В.А. Виноградов и А.А. Кондрашев оценивают как очевидный недостаток то, что федеральный законодатель отказался от формулирования оснований и порядка решения вопросов об ответственности органов местного самоуправления и предоставил эту возможность органам местного самоуправления . А.В. Сикайло считает, что эффективность такой нормотвор-ческой деятельности вряд ли может быть высокой, если учитывать, что у многих работников местного самоуправления нет достаточного опыта и знаний для квалифицированной подготовки правовых актов .
На наш взгляд, правотворческие полномочия муниципальных образований в сфере регулирования вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления необходимы, но не в том объеме, в котором они определены п. 8 ч. 1 ст. 44 Закона № 131-ФЗ. Рассмотрим содержание данной нормы.
Теория ответственности в муниципальном праве только формируется, до сих пор нет устоявшихся подходов к выделению критериев классификации и, следовательно, видов ответственности названных субъектов. Так, различают ответственность в зависимости от отрасли права (конституционную, административную, уголовную, гражданско-правовую, муни-ципально-правовую); от характера санкций (позитивную и негативную); от направленности санкций (регулятивную и охранительную); от инстанции ответственности (ответственность перед населением, государством, а также физическими и юридическими лицами) и т.п.
Единственная (неполная и поэтому не совсем удачная) легальная классификация видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления — по инстанции ответственности — закреплена в ст. 70 Закона № 131-ФЗ, и именно она механически воспроизводится практически во всех уставах муниципальных образований. Иногда встречается и отраслевая типология.
Некорректное требование законодателя об обязательной регламентации в уставе всех видов юридической ответственности ведет к
тому, что в уставах слово в слово переписываются многочисленные нормы Закона № 131-ФЗ о гражданско-правовой ответственности физических и юридических лиц.
Налицо нарушение требований юридической техники, дублирование норм вышестоящего уровня нормами нижестоящего уровня. Может быть, законодатель имел в виду не виды, а меры ответственности (санкции)? В любом случае формулировка п. 8 ч. 1 ст. 44 Закона № 131-ФЗ нуждается в существенной корректировке.
Таким образом, сегодня ни в теории, ни в законодательстве нет ясного представления о предмете регулирования ответственности на
2. О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гоажданского кодекса Российской Федерации: постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 // Вестн. Высшего Арбитражного суда Российской Федерации. 1996. № 9.
3. Вестн. Конституционного Суда РФ. 2002. № 5.
4. Вестн. Конституционного Суда РФ. 2002. № 3.
6. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституциона-лизация муниципальной демократии в России. М., 2008.
7. Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М., 2005.
8. Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009.
9. Гриценко Е.В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России: автореф. дис. д-ра юрид. наук. СПб., 2002.
10. Кондрашев А. А. Особенности реализации конституционно-правовой ответственности в муниципальном праве Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 20.
муниципальном уровне. Размытость границ правотворческой деятельности органов местного самоуправления при регулировании вопросов об ответственности затрудняет реализацию целей юридической ответственности в системе местного самоуправления, выступает причиной многих дефектов уставов муниципальных образований. Следовательно, необходимо разграничить сферы правотворчества органов местного самоуправления и государственной власти. Более четкое определение правотворческой компетенции муниципальных образований в данной области — сложная теоретическая и практическая задача, стоящая перед наукой муниципального права.
3. Vestn. Constitutional Vessels of Russian Federation. 2002. № 5.
4. Vestn. Constitutional Vessels of Russian Federation. 2002. № 3.
7. Vinogradov V.A. Responsibility in the mechanism of protection of the constitutional system. M., 2005.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
8. Vitruk N. V. General theory of legal responsibility. M., 2009.
Работа посвящена актуальным проблемам цивилистического учения о мерах гражданско-правовой ответственности. Авторы предлагают свою классификацию мер гражданско-правовой ответст-венно-сти, дают краткую характеристику некоторым видам этих мер, вносят аргументированные предложе-ния по дальнейшему совершенствованию законодательства в исследуемой сфере. Авторы предлагаемой статьи относят к мерам гражданско-правовой ответственности: возме-щение (взыскание) убытков, взыскание неустойки (пени, штрафа), процентов, потерю задатка, выплату задатка в двойном размере, компенсацию. Существуют законные, договорные, пресекательные, компен-сационно-восстановительные и штрафные меры гражданско-правовой ответственности. Меры граждан-ско-правовой ответственности можно дифференцировать на меры: а) деликтной; б) договорной и в) кон-дикционной ответственности; а с учетом субъектов ответственности: а) меры ответст-венности физических лиц; б) меры ответственности юридических лиц; в) меры ответственности публично-правовых образований, государства. Авторы статьи утверждают, что в гражданском праве имеют место компенсационные выплаты за: 1) причинение морального вреда (см., например, ст.ст. 151, 1099 — 1101 ГК РФ); 2) умаление деловой репутации юридических лиц (ст. 152 ГК РФ); 3) нарушение имущественных прав потребителей (ст. 145 Закона о защите прав потребителей); 4) нарушение исключительных прав на результаты интеллек-туальной деятельности, средства индивидуализации (ст. 1252 ГК РФ); 5) причинение техногенного, при-родного или террористического вреда; 6) причинение ущерба правомерными действиями государст-венных и муниципальных органов (ст. 6.1 ГК РФ); 7) нарушение разумных сроков судопроизводства и исполнения судебных актов. К гражданско-правовым мерам ответственности проф. Ю.Н. Андреев и аспирант А.П. Золотарев относят и меры корпоративной ответственности участников (членов) корпорации перед корпоративной организацией, и, наоборот, корпорации перед своими участниками (чле-нами). Многие меры гражданско-правовой ответственности являются одновременно мерами гражданско-правовой защиты. Авторы статьи предлагают переименовать «возмещение убытков» как способ защиты граждан-ских прав, предусмотренный в ст. 12 ГК РФ, на «взыскание убытков» или «компенсацию имущественного вреда», уточнить ст. 15 ГК РФ указанием на то, что возмещение убытков применяется в целях возмещения имущественного вреда при деликтном уничтожении, повреждении, умалении, ограничении материальных благ, за неисполнение (ненадлежащее исполнение) договорных обязательств, несоблю-дение кондикционных обязательств.