Перспективы развития налоговой реформы в 2005 — 2007 годах

Налоговая реформа должна носить комплексный, всеобъемлющий характер. Исходя из этого участники слушаний обозначили четыре основные задачи на период 2005 — 2007 годов.

1. В ходе реформы следует определить оптимальную нагрузку на налогоплательщиков с учетом отраслевых и региональных особенностей их деятельности и завершить реформирование системы распределения налоговых доходов между всеми уровнями бюджетной системы.

В Парламенте и Правительстве РФ полагают, что ускорение темпов экономического роста недостижимо без дальнейшего снижения доли ресурсов, перераспределяемых непосредственно государством или при участии государства. Ведь предельная производительность ресурсов в государственном секторе в настоящее время ниже, чем в частном. Налоги являются важнейшим инструментом перераспределения общественного богатства, а, следовательно, задача по снижению доли ресурсов, перераспределяемых непосредственно государством (или при его участии), невыполнима без сокращения налоговых изъятий. Иными словами, речь должна идти о дальнейшем снижении налоговой нагрузки на экономику. Однако для того чтобы снижение налоговой нагрузки не привело к дефициту государственных финансовых ресурсов и как следствие к снижению эффективности осуществления государством своих функций, ослабление налоговой нагрузки должно проходить только при условии, что темпы роста бюджетных расходов будут ниже, чем темпы экономического роста. Налоговая нагрузка на обрабатывающие отрасли и сферу услуг должна снижаться более высокими темпами, чем на сырьевые отрасли.

2. В самое ближайшее время необходимо провести разработку эффективной системы взимания отдельных налогов. При этом следует обратить внимание на систему (правила) уплаты каждого из них. От определения объекта налогообложения, налоговой базы, ставки, порядка исчисления и уплаты каждого налога во многом зависит степень учета интересов налогоплательщиков.

Далеко не всегда, определяя во второй части НК РФ те или иные элементы налогообложения, законодатель руководствовался интересами налогоплательщиков. Побудительным мотивом для установления правил исчисления и уплаты налогов часто являлись потребности бюджетов всех уровней в финансовых ресурсах. Поэтому, например, множество норм НК РФ воспроизводят систему «кредитования государства налогоплательщиком», а налоговый период часто составляет один месяц. При формировании элементов налогообложения экономические интересы налогоплательщиков должны учитываться в не меньшей степени, чем государства.

3. Как отмечено на парламентских слушаниях, особая роль в совершенствовании системы налогообложения отводится реформе налогового контроля. В силу специфики налоговых отношений их реализация требует наличия специального вида государственного контроля — налогового. Только такой контроль, осуществляемый эффективно и на постоянной основе, способен обеспечить неукоснительное соблюдение законодательства всеми участниками налоговых правоотношений. Однако повышение эффективности налогового контроля не означает его ужесточения. Увеличение контрольных мероприятий специализированных государственных органов, равно как и усложнение форм учета и отчетности по финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков, далеко не всегда способствуют повышению эффективности налогового контроля. В то же время такие меры увеличивают административную и финансовую нагрузку как на налоговые органы, так и на налогоплательщиков. Более того, увеличение административного бремени может стать причиной ухода налогоплательщиков из легального бизнеса в «теневой».

Реформирование налоговой системы должно сопровождаться улучшением контрольных функций специализированных органов, сведением к необходимому минимуму мер текущего налогового контроля за деятельностью налогоплательщиков, сосредоточением ресурсов контролирующих органов на ключевых сферах, исключением возможного дублирования контрольных полномочий различными государственными органами. Упрощение налогового контроля может быть достигнуто только в условиях создания более простой и понятной налоговой системы.

В целях повышения эффективности деятельности органов налогового контроля необходимо освободить эти органы от выполнения несвойственных им функций. В частности, речь должна идти об освобождении налоговых органов от исполнения функций фискальных агентов, отвечающих за доходы государства, а также от функций лицензирующих органов, выдающих разрешение на осуществление той или иной деятельности. Кроме того, целесообразно рассмотреть вопрос о необходимости сохранения за налоговыми органами функций валютного контроля и оценить целесообразность выполнения ими обязанностей контроля за кассовыми операциями.

4. Законодательство о налогах и сборах может стать эффективным только при наличии возможности привлекать к ответственности лиц, виновных в совершении правонарушений. Налоговая ответственность ограничивается привлечением к ответственности лиц за налоговые правонарушения. Для эффективного воздействия на поведение налогоплательщиков и иных участников налоговых отношений необходимо пересмотреть всю систему юридической ответственности в налоговой сфере, включая уголовное и административное преследование. Необходимо разработать систему юридической ответственности должностных лиц налоговых органов за принимаемые ими решения.

Система налогообложения должна учитывать инфляцию. В связи с этим было отмечено, что при налогообложении доходов физических лиц несколько налоговых вычетов зафиксированы в НК РФ в абсолютных показателях. Поэтому в ближайшие годы необходимо осуществить постепенное увеличение с учетом инфляции вычетов на образование и здравоохранение (в т.ч. медицинское страхование).

Совершенствование системы налогового контроля

При доработке первой части НК РФ необходимо:
— упорядочение процесса проведения выездных проверок при ограничении сроков их проведения, а также процедур проведения камеральных проверок (в частности, исключить возможность истребования у налогоплательщика неограниченного количества документов);
— законодательное закрепление правовых последствий проведения повторных налоговых проверок как меры, направленной на выявление нарушения законодательства о налогах и сборах органами налогового контроля;
— совершенствование системы налоговой ответственности, более четкое распределение функций между налоговыми органами и судами по привлечению к ответственности.

Любые изменения первой части НК РФ не должны затрагивать базовые принципы регламентации налоговых правоотношений:
— презумпцию невиновности налогоплательщиков;
— исключительно судебную процедуру привлечения к налоговой ответственности налогоплательщиков;
— приоритет интересов налогоплательщиков при наличии неустранимых сомнений и противоречий актов законодательства о налогах и сборах.

В рекомендациях слушаний предложено рассмотреть вопрос о внесении изменений в административную и уголовную ответственность должностных лиц органов налогового контроля за злоупотребления своими властными полномочиями.

Многие задачи по реформированию системы налогового контроля можно решить без внесения каких-то кардинальных изменений в законодательство. Однако федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в сфере таможенного дела, должны разработать соответствующую методологию проведения контрольных мероприятий, исключающую неоправданно высокие расходы государства на финансирование деятельности налоговых и таможенных органов, а также минимизирующую административные издержки налогоплательщика, связанные с выполнением им требований налоговых и таможенных органов.

В числе мер по совершенствованию мероприятий налогового контроля следует рассмотреть вопрос об упрощении существующей системы налоговой отчетности, об исключении из правоприменительной практики неоправданного расширения полномочий контролирующих органов в рамках проводимых ими камеральных проверок.

Повышение эффективности работы контролирующих органов должно сопровождаться повышением ответственности налоговых и таможенных органов за принимаемые ими решения. Внедрение в налоговую сферу практики компенсации ущерба налогоплательщикам, причиненного незаконными действиями или решениями контролирующих органов, безусловно, повысит ответственность государственных органов.

Одной из серьезных проблем, которые мешают созданию эффективной системы налогового контроля, является проблема постепенной трансформации функций налоговых органов из контрольных в фискальные. При формулировании задач, стоящих перед налоговыми органами, происходит подмена задачи по контролю за правильностью соблюдения законодательства о налогах и сборах задачей по обеспечению поступлений финансовых средств в бюджет в определенном объеме. Хотя налоговый орган как финансовый контролер должен быть дистанцирован от решения задач по наполнению бюджета финансовыми ресурсами. Поэтому при реформировании системы налогового контроля необходимо пересмотреть фактически сложившийся статус налоговых органов как фискальных, ответственных за сбор налогов, и прекратить плановые задания ФНС РФ по сбору налогов. Критериями оценки эффективности контрольной работы налоговых органов должно быть количество:
— налогоплательщиков, охваченных выездными проверками;
— вынесенных по итогам проверок (и не отмененных впоследствии в судах) решений налоговых органов.

Для повышения эффективности контрольных мероприятий и борьбы с налоговыми правонарушениями необходимо эффективное информационное взаимодействие ФНС РФ, ГТК РФ и МВД РФ.

Изменения налога на прибыль организаций

В своих рекомендациях Парламенту и Правительству РФ участники слушаний отметили, что взимаемый в настоящее время налог на прибыль должен выполнять не только фискальную, но и регулирующую функцию. Дальнейшее снижение налоговой ставки сегодня невозможно. Однако для хозяйствующих субъектов, осуществляющих значимые для государства и общества виды деятельности, необходимо разработать меры налогового стимулирования. Именно поэтому целесообразно в рамках главы 25 НК РФ разработать меры, направленные на стимулирование инвестиционной активности организаций.

Для стимулирования инновационной активности нужно изменить порядок отнесения на расходы в целях расчета облагаемой базы по налогу на прибыль затрат на осуществление НИОКР. В связи с этим предложены следующие меры:
— сократить сроки, в течение которых расходы на НИОКР включаются в состав прочих расходов в целях налога на прибыль (возможно установление общего порядка);
— включить в состав прочих расходов весь объем расходов на НИОКР, которые не привели к положительному результату.

Кроме того, в интересах стимулирования инвестиционной деятельности предприятий будет изменен порядок переноса на будущее убытков, учитываемых при определении налогооблагаемой базы по налогу на прибыль организаций.

Изменения налога на добавленную стоимость

Реформирование системы начисления и уплаты налога на добавленную стоимость (далее — НДС), по мнению участников парламентских слушаний, должно осуществляться с учетом международного опыта, в том числе — Европейского Союза. Целями реформы должны стать:
— снижение издержек налогоплательщика по исполнению налогового законодательства;
— отказ от принципа «кредитования налогоплательщиком государства»;
— снижение административных затрат на проведение контрольных мероприятий.

В рамках продолжающейся реформы начисления и уплаты НДС следует провести несколько серьезных мероприятий.

1. Необходимо осуществить переход к методу начисления. Это предполагает включение в налоговую базу стоимости реализованных товаров (работ, услуг) с момента их отгрузки, а также включение в состав налоговых вычетов тех налогов, которые начислены контрагентам налогоплательщиков по приобретаемым товарам (работам, услугам). Обязательным условием перехода на метод начисления является повышение эффективности работы налоговых органов по контролю за выставлением счетов-фактур.

2. Следует усовершенствовать систему применения нулевой ставки НДС по экспортным поставкам и последующего возмещения НДС. Основанием для применения нулевой ставки должен стать факт вывоза товаров в режиме экспорта, а для применения налогового вычета — подтверждение факта получения счета-фактуры от поставщиков товара (работ, услуг), используемого при производстве или приобретении экспортируемого товара. Совершенствование порядка декларирования оборота по нулевой ставке и последующего возмещения НДС по экспортным поставкам должно проводиться по следующим направлениям:
— оптимизация перечня документов, обосновывающих нулевую ставку НДС;
— сокращение перечня документов, обосновывающих право на налоговый вычет;
— кардинальное изменение порядка применения вычета, предполагающего декларирование оборота по нулевой ставке в составе общей декларации, и отказ от специальной декларации.

3. Целесообразно ликвидировать налогообложение авансовых платежей. Причем надо исключить из налоговой базы по НДС любые полученные авансовые платежи (как в счет экспортных поставок, так и в счет поставок на внутренний рынок).

4. Важно обеспечить ускорение применения налогового вычета по капитальному строительству. Необходимо реформировать систему применения налогового вычета по материальным затратам, используемым при капитальном строительстве. Налогоплательщик должен получить право применять налоговый вычет по НДС при осуществлении капитального строительства в том периоде, в котором были произведены и оплачены затраты капитального характера, не дожидаясь ввода объекта капитального строительства в эксплуатацию.

Министр финансов РФ А.Л. Кудрин сказал, что сейчас многими обсуждается снижение ставки НДС до 13%. Но Правительство РФ пока воздерживается от какого-либо снижения ставки НДС. Переход к ставке НДС 16% возможен только в перспективе.

Сегодня же еще рано вводить единую ставку НДС, тем более на уровне 16%. Для ряда отраслей это обернется повышением налоговой нагрузки. К тому же необходимо обеспечивать стабильные доходы бюджетов, прежде всего федерального.

А.Л. Кудрин также сказал, что в последние годы, снижая налоги, увеличивалась зависимость налоговых доходов в бюджеты всех уровней от высоких цен на нефть. Ведь снижение основной ставки НДС с 20 до 18% сократило его поступления в бюджет. А этот налог в меньшей степени зависит от цен на нефть. На практике произошло увеличение поступлений в бюджет ресурсных платежей. Поэтому зависимость бюджета от высоких цен на нефть стала выше. Чтобы снизить эту зависимость, создан Стабилизационный фонд. Он формируется за счет двух видов платежей — от НДПИ и экспертной пошлины на нефть (сверх 20 долларов за баррель). Фонд гарантирует расходы бюджета и его независимость от цен на нефть.

Таким образом, в среднесрочной перспективе мы не очень зависим от риска резкого снижения цен на нефть. В первую очередь на этом базируется желание увеличить использование тех доходов, которые поступают в Стабилизационный фонд на цели увеличения непроцентных расходов.

Тем не менее, считает министр, нам нужно совершенствовать сбор НДС. В связи с этим в том пакете мероприятий, которые представило Правительство РФ на следующий год и на три ближайших года, предлагается с 2006 года перейти к возмещению НДС по капитальным вложениям. Сейчас прорабатывается вопрос о ежемесячном возмещении. С 2007 года предполагается возмещать экспортный НДС в уведомительном порядке.

Изменения имущественных налогов

В НК РФ уже есть главы о налоге на имущество организаций и земельном налоге. В 2005 году предстоит принять еще две главы: о налоге на наследование и дарение и на имущество физических лиц.

Необходимо пересмотреть принципы оценки имущества физических лиц для целей налогообложения. Постепенный переход на его рыночную оценку должен осуществляться с одновременным снижением максимальной налоговой ставки.

Основной проблемой внедрения новой системы налогообложения имущества физических лиц на протяжении нескольких лет является отсутствие методики оценки объектов недвижимости для целей налогообложения. Внесение проекта новой главы НК РФ о налоге на имущество физических лиц не представляется возможным ранее завершения работы по определению методики оценки имущества.

Одной из наиболее серьезных проблем современного порядка налогообложения имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, являются значительные административные издержки, большую часть которых несет федеральный бюджет. В то же время налог, о котором идет речь, пока не стал серьезным доходным источником местных бюджетов. Участники слушаний пришли к выводу, что реформа налога на наследование и дарение должна создать механизм взимания налога, позволяющий минимизировать расходы на его сбор с одновременным повышением доходности этого налога. Подобная задача может быть решена путем сокращения имущества, сделки с которым подлежат налогообложению налогом на наследование и дарение, с одновременным повышением эффективности налогообложения тех операций, которые по-прежнему будут облагаться данным налогом. По мере развития института права собственности граждан и государственной системы регистрации прав на имущество, перечень имущества, сделки с которым следует облагать налогом, будет расширяться.

Дальнейшее реформирование системы имущественных налогов должно сопровождаться сближением системы налогообложения организаций и физических лиц с переходом в перспективе к налогообложению недвижимости. Вместе с тем следует отметить, что налог на недвижимость может быть принят только в том случае, если исполнительные органы власти получат возможность не только вести учет объектов недвижимости, но также обеспечат возможность проведения эффективной оценки объектов недвижимости с помощью соответствующей методики. Необходимо законодательное закрепление процедуры осуществления оценки недвижимости и порядка учета всех объектов недвижимости. До этого обсуждать какую-либо возможность введения на территории России налога на недвижимость просто бесперспективно.

О систематизации статей НК РФ

В 2005 — 2006 годах планируется завершение формирования второй части НК РФ. Несогласованность норм первой и второй частей Налогового кодекса, как и отдельных глав второй части между собой, существенно усложняют правоприменительную практику. В связи с этим представляется необходимым после принятия всех глав НК РФ провести систематизацию всех его статей. Только после этого можно будет считать, что кодификация налогового законодательства в России состоялась.

7 июня 1718 г. Петр I учредил в Санкт-Петербурге Главную полицию. Генерал-полицмейстером был назначен генерал-адъютант Антон Мануилович Девиер.

4 июня 1718 г. А.М. Девиер обратился в Сенат с просьбой выслать ему нормативные акты, которыми полиция должна руководствоваться; обнародовать «царскую волю», обязывавшую жителей столицы выполнять требования генерал-полицмейстера; обеспечить полицию потребным числом людей. В тот же день Сенат издал указ о передаче в распоряжение Девиера 10 офицеров (от майора до прапорщика), 20 унтер-офицеров, 160 «солдат добрых», дьяка и 10 подьячих. Солдат и унтер-офицеров должна была послать губернская канцелярия. Однако этот указ не был выполнен должным образом. К концу 1718 г. персонал Полицмейстерской канцелярии состоял, не считая генерал-полицмейстера, из 41 человека (1 майора, 2 капитанов, 2 прапорщиков, 2 вахмистров, 2 сержантов, 4 каптенармусов, 4 капралов, 22 рядовых и 2 писарей-подьячих). В 1719 г. полицмейстерской канцелярии дополнительно направлялось 3 поручика и 23 рядовых, т. е. ее численность увеличивалась до 67 человек.

февраль 1718 г. Cоздан временный чрезвычайный орган политического сыска — Тайная канцелярия, которую возглавил П.А. Толстой. Первоначально она имела узкоспециальную цель — расследование дела царевича Алексея. Однако затем, после окончания следствия по делу Алексея, продолжала функционировать. В результате сложилась ситуация, при которой параллельно действовали два органа политической полиции — Преображенский приказ и Тайная канцелярия. Последняя сосредоточилась преимущественно на делах, возникавших в Санкт-Петербурге или ближайших к нему городах. Остальная территория страны была подведомственна Преображенскому приказу. По масштабам деятельности Преображенский приказ существенно превосходил Тайную канцелярию. Например, в Тайной канцелярии с 1719 по 1726 гг. было рассмотрено 280 дел, а в Преображенском приказе с 1718 по 1725 гг. — около 2000 дел. Постепенно значение Тайной канцелярии падало и 28 мая 1726 г. она была ликвидирована.

16 января 1721 г. Издан Регламент Главного Магистрата. В нем указывалось, что полиция «споспешествует в правах и в правосудии, рождает добрые порядки и нравоучении, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет и принуждает каждого к трудам и честному промыслу, чинит добрых досмотрителей, тщательных и добрых служителей, города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует дороговизне и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых расходах и все явные погрешении, призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных, по заповедям Божиим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; в кратце ж над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков, и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».

1721 г. Стараниями А.М. Девиера в Санкт-Петербурге были установлены первые фонари и скамейки для отдыха. Была организована пожарная служба. Кроме того, полиция обладала полномочиями судебной инстанции и имела возможность назначать наказания по уголовным делам.

17 января 1722 г. В связи с прибытием в древнюю столицу Петра I, принявшего титул императора издаются Пункты о назначении в Москве для крепости караулов переменных солдат.

24 января 1722 г. Императорским указом вводится «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше прочих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был».

19 января 1722 г. Учреждена в Москве должность обер-полицмейстера, которая являлась высшей полицейской должностью Москвы и соответствовала V классу Табели о рангах. Обер-полицмейстер назначался императором из военных или гражданских чинов.

9 июля 1722 г. Московский обер-полицмейстер получил от императора подробную (48 статей) инструкцию, в соответствии с которой он руководил охраной общественного спокойствия в Москве, являлся руководителем Московской полицмейстерской канцелярии, а с 1782 года — Управы благочиния. В 1729—1731 и 1762—1764 годах руководитель Московской полиции именовался генерал-полицмейстером.

10 декабря 1722 г. Издается Инструкция для Московской полицмейстерской канцелярии (46 пунктов), весьма подробно регламентировавшая различные стороны организации и деятельности полиции. В апреле 1722 г. Петр II распорядился разработать положение о продаже съестных припасов и внести его в инструкцию полицмейстеру.

2 октября 1727 г. Указом императора Петра II Московская полиция выводилась из подчинения Полицмейстерской канцелярии и передавалась в ведение генерал-губернатора г. Москвы. В ноябре для руководства московской полицией из г. Санкт-Петербурга был переведен обер-полицмейстер статский советник И.Д Поздняков, а Московская полицмейстерская контора перешла в ведение Сената.

6 апреля 1731 г. Создается Канцелярия Тайных розыскных дел, которая получила право расследования политических дел на всей территории России. Все лица, заявившие «слово и дело», отсылались туда. Все центральные и местные органы должны были беспрекословно выполнять распоряжения начальника Канцелярии А.И. Ушакова. За «неисправность» он мог оштрафовать любое должностное лицо.

Канцелярия Тайных розыскных дел стала преемницей Преображенского приказа. В Канцелярию был передан его архив, местом пребывания назначен Преображенский генеральный двор. Однако в отличие от Преображенского приказа Канцелярия Тайных розыскных дел не была обременена другими функциями, она занималась только расследованием политических преступле­ний. Штат Канцелярии Тайных розыскных дел (и ее конторы в Москве) значительно превышал штат Преображенского приказа. Канцелярия Тайных розыскных дел была непосредственно подчинена императрице (Анне Иоанновне, Елизавете I).

Роль Канцелярии Тайных розыскных дел в системе органов государственной власти России в середине XVIII в. была очень велика. Она с неослабевающей жестокостью преследовала всех выражавших недовольство правительством. Изощренные пытки, казни и беспощадность служителей Канцелярии снискали этому органу страшную славу. Канцелярия Тайных розыскных дел и ее контора в Москве были ликвидированы в 1762 г.

28 августа 1732 г. Императорским указом генерал-майор В.Ф. Салтыков был назначен генерал-полицмейстером, и «о имении ему главной дирекции над всеми полициями в государстве». До создания новой инструкции о своей должности он должен был действовать на основании прежней, данной еще Петром I.

22 сентябрь 1732 г. Было объявлено об увеличении штата генерал-полицмейстерской канцелярии: в помощь санкт-петербургскому обер-полицмейстеру назначались два советника, квартиргера, два офицера, архитектора с учениками, 30 человек канцеляристов и дополнительно вводился наряд в 135 человек из Санкт-Петербургского гарнизона (на годовую службу).

22 сентября 1732 г. Именным указом генерал-полицмейстер обязывался «определить» полицию в Кронштадте в составе: полицмейстера в чине капитана, двух поручиков, нескольких канцелярских служителей. Для выполнения полицейских функций из кронштадтского гарнизона направлялись 24 рядовых, три капрала и два унтер-офицера. Каждые полгода их следовало менять.

23 апреля 1733 г. По докладу Главной полицмейстерской канцелярии «Об учреждении полиции в городах» императрица Анна Иоановна одобрила создание полиции в 23 самых крупных городах империи.

10 декабря 1734 г. Издан сенаторский указ, запрещавший губернским и воеводским канцеляриям помещать под арест полицейских без согласования с полицейскими конторами.

1736 г. Кабинет Министров посчитал, что откомандирование военнослужащих из своих полков «без крайней нужды» надо отменить. Формирование полиции как «крайняя нужда» не рассматривалась. Предполагалось для каждого города устанавливать штат полиции, исходя из его финансовых возможностей, так как расходы на полицию должны были идти из городских сумм. На службу в полицию рекомендовалось принимать прежде всего отставных военных и гражданских чиновников (… «ибо из отставных многие требуют пропитания … и сами охотно при тех делах служить помышляют». Содержание полиции во всех городах, кроме Санкт-Петербурга и Москвы, было решено возложить на восстановленные городские магистраты.

28 июль 1741 г. Была создана торговая полиция, (как отделение Главной Полицеймейстерской Канцелярии) в составе советника и асессора с целью «смотрения за продажею харчевых припасов и установления оным цен».

24 мая 1742 г. Генерал-полицмейстером был назначен А.Д. Татищев, произведенный в генерал-поручики, а должность его переводилась из пятого в третий класс по Табели о рангах, т.е. выше президентов коллегий, состоявших в четвертом классе.

1 мая 1746 г. Именным указом было объявлено, что Генерал-полицмейстер будет находиться не в подчинении Сената, а «под непосредственным ведением ея Императорского Величества». Все жалобы на полицию, обвинения ее «в каких обидах и взятках», должны были направляться к генерал-полицмейстеру, на него жаловаться можно было только императрице Елизавете I. Другим указом в этот же день при Главной полицейской канцелярии была создана «Экспедиция для розысков по делам воров и разбойников», действовавшая в столице, городах и уездах Санкт-Петербургской губернии. В указе Елизаветы I отмечалось, что выполнить эти задачи нельзя, если не преследовать воров и разбойников, укрывающихся после совершения преступления за пределами Санкт-Петербурга. Этим должно заниматься специальное полицейское учреждение, которому обязана оказывать содействие администрация городов и уездов губерний. Таким образом, происходила определенная централизация и специализация деятельности полиции по борьбе с преступностью, пока еще не в масштабах страны, а в пределах столичной губернии.

1747 г. Генерал-полицмейстеру было дано право требовать плату или выселять из казенных квартир женатых гвардейцев, даже лейб-кампанцев, особо отмеченных за участие в дворцовом перевороте в пользу Елизаветы I.

24 мая 1759 г. Главной Полицмейстерской канцелярии в постоянное подчинение передаются две роты драгун, одна из главных задач которых заключалась в предотвращении разбоев и грабежей на дороге между Санкт-Петербургом и Москвой. Срок прикомандирования драгун был установлен небольшим – «переменять каждые четыре месяца».

9 января 1762 г. Именным указом в Москву назначается новый Генерал-полицмейстер и подтверждается его подчиненность Петербургскому. Генерал-полицмейстер ставится под управление Сената, «как все коллегии и канцелярии». Одновременно в других городах упраздняются полицмейстеры, а городские полиции подчиняются губернским, провинциальным и воеводским канцеляриям.

21 марта 1762 г. Именным указом была введена должность Главного директора над всеми полициями, подчинявшегося непосредственно императору. Ему, в свою очередь, подчинялись оба генерал-полицмейстера.

22 марта 1762 г. Императорским указом Главному директору над полициями генералу Н.А. Корфу было поручено учредить полицмейстеров в тех провинциях и городах, где он сочтет нужным. Губернаторы и воеводы не только не могли взыскивать с полицмейстеров, если они «в чем-либо поступят против должности и звания своего», но «по делам полицейским» поставлены в зависимость от Главной полиции. Одновременно «Экспедиция для розыска воров и разбойников» в Санкт-Петербургской полиции, учрежденная в 1746 г. в составе Главной Полицмейстерской канцелярии, передавалась в столичную губернскую канцелярию.

19 декабря 1774 г. Для выполнения полицейских обязанностей в деревнях и селах были введены должности сотских и десятских. Екатерина II собственноручно написала «Инструкцию сотскому со товарищи», которую сотские, десятские должны были знать наизусть. Для этого священники или кто-нибудь из грамотных людей читали эту инструкцию сотским и десятским вслух. Сотские, десятские избирались на сельских сходах, не только из свободных, государственных, но и крепостных крестьян. После принятия сотскими, десятскими из крепостных присяги, помещики не имели права привлекать их к другим работам. По истечении срока полномочий сотские, десятские из крепостных возвращались в прежнее состояние. Но если они успешно справлялись со своим делом, то могли быть избраны на новый срок. Сотские, десятские отвечали за общественный порядок, противопожарную безопасность, санитарный надзор; они должны были принимать меры по предотвращению и пресечению преступлений, выполнять другие поручения местной власти.

7 ноября 1775 г. Екатерина II издала Манифест, получивший название «Учреждения для управления губерний Российской Империи». Работа над ним длилась несколько лет. Манифест собственноручно Екатериной II или под ее диктовку переписывался шесть раз. Согласно этому Манифесту, вместо 25 была создана 41 губерния, в каждой из которой было несколько уездов. (К концу жизни Екатерины II в стране было 50 губерний и 493 уезда). Создание новых губерний происходило с учетом количества населения, наличия жизненно важных ресурсов, числа дворян, способных занять руководящие должности в губернии и уезде. Национально-исторические особенности состава населения, проживавшего на территориях, входивших в состав новых губерний, не учитывались.

В каждом уезде губернии создавался новый административно-полицейский орган, получивший название нижний земский суд. Он состоял из нескольких дворян, выразивших желание служить в полиции и рекомендованных в состав нижнего земского суда собранием уездного дворянства. Оно также определяло кандидата на должность руководителя уездной полиции – земского исправника, называвшегося также капитан-исправником. Всех членов нижнего земского суда, включая капитан-исправника утверждал в должности губернатор. В тех уездах, где из-за малочисленности дворян не было уездных дворянских собраний, членов нижнего земского суда мог назначать губернатор, как правило, из числа гражданских чиновников или из отставных военных, которые могли и не иметь дворянского звания.

В «Учреждениях для управления губерний» имелась обширная инструкция для капитан-исправника, определявшая его компетенцию и основные функции. Нижний земский суд должен был следить за порядком и «благочинием» в сельской местности, исполнять решения вышестоящих властей и решения суда, а также проводить предварительное следствие по уголовным делам. Следя за тем, чтобы никто в уезде в «противность подданнического долга и послушания ничего не учинил», нижний земский суд был вправе требовать поддержки у военных властей и у жителей уезда. Капитан-исправник отвечал за состояние дорог, мостов, пожарную безопасность, борьбу с эпидемиями и эпизоотиями в уезде. На капитан-исправника возлагалась также обязанность «поощрять не только земледельцев к трудолюбию … но и вообще всех людей к добронравию и порядочному житью», что в полной мере относилось и к уездному дворянству. Поощряя и увещевая дворян, капитан-исправник не мог подвергать их наказанию, если не происходило нарушение «верноподданнического долга и послушания». Последнее он был обязан ликвидировать по «мере данной ему власти». Капитан-исправник выполнял решение не только уездных, губернских административных и судебных органов, но и дворянской опеки – сословно-корпоративной организации, регулировавшей отношения в дворянской среде, защищавшей интересы дворянства.

Капитан-исправник должен был принимать меры против «расточителей собственного своего имения», «порочащих дворянское звание». В определенной мере эту его деятельность можно рассматривать как стремление самодержавия полицейскими мерами поставить преграду произволу и злоупотреблению помещиков, что было немаловажно, так как это часто служило причиной беспорядков, возмущений крестьян.

7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» вносили изменения и в организацию городской полиции. С упразднением Главной полицмейстерской канцелярии ликвидировалась и должность подчиненных ей полицмейстеров. Для всех городов, где не было постоянного военного гарнизона, нижние чины которого во главе с комендантом исполняли полицейские обязанности, учреждалась должность городничего, назначавшегося по представлению губернского правления Сенатом. Подчинялся городничий губернскому правлению и в отличие от капитан-исправника не был обязан исполнять решения дворянской опеки.

В инструкции городничему предписывалось, чтобы он оставался на своем посту в случае любой опасности, грозившей городу. Чин городничего соответствовал восьмому классу по Табели о рангах. Следовательно, не дворянин, назначенный на должность городничего, получал потомственное дворянство.

В губернском центре, если в нем не было военного коменданта, назначался обер-полицмейстер. Городничий от обер-полицмейстера не зависел, кроме того, на практике должность обер-полицмейстеров существовала в это время только в С.-Петербурге и Москве, в столицах губернском городе главой полиции оставался военный комендант, должность полицмейстера в других городах губернии была введена в период царствования Павла I.

8 апреля 1782 г. был опубликован «Устав благочиния или полицейский», который состоял из 14 глав, 274 статей и определял устройство полицейского аппарата в городах. Согласно нему в городах создавались новые полицейские органы – управы благочиния. В губернских городах они возглавлялись полицмейстерами, в уездах – городничими. Управа благочиния обеспечивала охрану порядка, принуждала жителей исполнять законы и постановления власти, приводила в исполнение распоряжения губернской администрации и решения суда, ведала городским благоустройством и торговлей. Основной функцией являлось «открытие преступлений, предупреждение оных, имании под стражу преступников, исследований на месте, обнаруживании и утверждении доказательства преступлений или проступков…». В состав управы благочиния входили полицмейстер (или городничий), 2 пристава (по уголовным и гражданским делам) и 2 ратмана (выборных от купечества и ремесленников города). В соответствии с уставом населённый пункт разделялся на части, во главе которых ставились частные приставы. В каждую часть входило от 200 до 700 дворов. Центральным органом являлось особое полицейское учреждение – канцелярия частного пристава, называвшаяся «частью». При каждой части столичных и земских городов укреплялись частные полицейские команды. В каждой части предписано было иметь брандмейстера для борьбы с пожарами. Частный пристав имел при себе двух «градских сержантов». При каждой части работали словесные судьи. Часть делилась на кварталы по 50-100 дворов.. Полицейские функции в каждом квартале исполняли квартальные надзиратели и квартальные поручики. Квартальный надзиратель избирался управой благочиния, а квартальный поручик избирался жителями квартала на 3 года. За порядком на улицах наблюдали рядовые полицейские – будочники. В Уставе благочиния основные требования к служащему полиции. Ему должны быть присущи: «1. Здравый рассудок. 2. Добрая воля в отправлении порученного. 3. Человеколюбие. 4. Верность службе императорского величества. 5. Усердие к общему добру. 6. Радение к должности. 7. Честность и бескорыстие. Полицейские предупреждались о недопустимости получения взяток, которые «ослепляют глаза и развращают ум и сердце, устам же налагают узду».

3 ноября 1782 г. в Москве открыта Управа благочиния. Первоначально в полицейском отношении город был разделен на пять районов: 1. Кремль, 2. Китай-город, 3. Белый город, 4. Земляной город, 5. территория за Земляным городом — Камер-коллежский вал. К последнему были присоединены близлежащие слободы: Андреевская, Даниловская, Новая деревня и Бутырская. В дальнейшем, на основании Устава благочиния, Москва была разделена на 20 частей и 88 кварталов. В каждом квартале полагалось по 12 человек сторожей для ночной охраны, всего 1056. Оплачивалась их работа за всякое дежурство из расчета по 18 руб. в год. Для тушения пожаров люди выделялись от домов (число зависело от количества комнат) — всего 2824 человека. Пожарных извозчиков всего было 464. «В том числе состояли находившиеся при Полиции 180 человек; прочие набирались из неспособных к строевой службе».Для собственно полицейских нужд при Управе состояло 180 конных драгун.

20 июня 1788 г. при Московской управе благочиния указом императрицы Екатерины II учреждены два гусарские эскадрона, которые формировались из «праздношатавшихся разночинцев и вербовкою из вольноопределявшихся на основании законов». Оба эскадрона состояли в распоряжении обер-полициймейстера, и употреблялись для наблюдения за порядком на улицах и в общественных местах, патрулирования не только в городе, но и в окрестностях.

На Управу благочиния было возложено обеспечение паспортного режима. Квартальный надзиратель должен был знать занятия и источники доходов жителей своего квартала, получать сведения от домовладельцев обо всех, даже временно к нему приезжающих.

28 декабря 1797 г. Указом Санкт-Петербургская полиция вслед за Московской передается в непосредственное подчинение военного губернатора.

12 сентября 1798 г. был принят Устав столичного города Санкт-Петербурга к которому прилагался особый штат полиции. Глава шестая следующим образом давала определение полиции: «Полиция есть та часть Городского Начальства, которой вверено наблюдение в городе благочиния, добронравия и порядка». Общее руководство полицией поручалось военному губернатору, который имел двух адъютантов (ст. 2, 8). Кроме того, в помощь ему придавались обер-полицмейстер и два полицмейстера (ст. 3). По части полиции военный губернатор ежедневно получал рапорты от обер-полицмейстера и непосредственно доносил императору (ст. 4, 6).

Обер-полицмейстер имел в своем ведении всю городскую полицию, а полицеймейстеры по ½ города. В каждой части города был свой инспектор с двумя офицерами (ст. 12, 13). Частный инспектор определялся и отрешался от должности Комиссией. В каждом квартале, на которые делились части города, имелся унтер-инспектор и в помощь ему два квартальных комиссара, каждый из которых отвечал за ½ квартала (ст. 17, 18).

17 января1799 г. был принят Устав столичного города Москвы к которому прилагался особый штат полиции г. Москвы. Москва была разделена на два района (отделения), в каждый назначался Полицмейстер; при Военном Губернаторе учреждались адъютанты от Полиции, два секретаря и переводчик; были созданы городовые частные суды и полицейская экспедиция, для ревизии их; вводились должности секретаря и переводчика при Обер-Полицмейстере, при Полицмейстерах—по два писаря; Частные приставы стали именоваться инспекторами, квартальные надзиратели — унтер-инспекторами; в кварталах, вместо одного, прежде бывшего квартального поручика, вводилось по 2 квартальных комиссара; в каждой части имелись воинские команды, состоявшие из одного офицера, двух вахмистров и унтер офицера, 24 драгунов, 24 пеших солдат и одного барабанщика. Всего по Москве 1060 человек. Все (кроме офицера) набирались из неспособных к строевой службе. При Обер-Полицмейстере была учреждена пожарная экспедиция, состоявшая из одного Брандмайора, 20 Брандмейстеров и 61 мастеровых; прибавлено 60 пожарных лошадей. «Для осмотра по частям города больных и пользования чинов, служивших по Полиции и городовому управлению, назначены Штаб-лекарь, майор, подлекари и лекарские ученики, всех 26 человек». Пожаротушение оставалось обывательской повинностью. Согласно введенным в конце XVIII в. нормативам «с 28 покоев требовалось по одному человеку, что составляло на каждую часть города по 75 человек». Зажигание и гашение фонарей производилось вольнонаемными. После захода солнца обеспечение порядка в города возлагалось на самих жителей, «Ночные сторожа назначены от обывателей…; распределены были с домов по числу покоев, к каждой будке по четыре, после по три человека. Будок было 352».

20 мая 1800 г. Указом устанавливалось, что вся городская полиция состоит в ведении военных губернаторов и комендантов, либо батальонных командиров. Где не было и последних – руководили полицией городничие. В Санкт-Петербурге полицейские функции передавались комиссии для снабжения резиденции припасами, а также военному губернатору. Ему были подчинены обер-полицмейстер и два полицмейстера.

1 августа 1800 г. состоялся указ «О суждении полицейских чиновников, в случае преступления Гражданскому Правительству»

30 ноября 1800 г. именным указом городская полиция С.-Петербурга передавалась в подчинение гражданскому губернатору. Это решение объяснялось стремлением ликвидировать существовавшую разрозненность городской и сельской полиции, сложившуюся в ходе полицейских реформ в правление Екатерины II: «для успешнейшего сношения с земской».

15 марта 1801 г. именным указом городская полиция С.-Петербурга вновь передавалась в ведение Военного губернатора в соответствии с Уставом столичного города Санкт-Петербурга.

11 мая 1801 г. именным указом вводилось новое подчинение полиции. Текст указа гласил: «в пресечение недоразумений неудобств и затруднений происходящих в Полиции городов от смешения начальства Военного и Гражданского» в основу управления ею положил следующие основания: 1) все военные губернаторы, имеющие гражданскую власть «имеют главное управление и над полицией на основании должности генерал-губернаторов в Учреждениях о управлении губерний изображенной»; 2) военные губернаторы, не имеющие гражданской власти, и коменданты «ведают градскую полицию по Полицейскому Уставу на правах бывших обер-комендантов, с которыми гражданские губернаторы и губернские правления по части полицейской имеют сносится сообщениями, а в полицию посылать повеления»; 3) где нет комендантов, там «управлять полициею городничим и зависеть по сей части от военных губернаторов управляющих губерниями, равно как от губернаторов гражданских и губернских правлений»; 4) шефы полков, также полковые и батальонные командиры и прочие воинские начальники «не должны входить в управление ни городом, ни городскою полицией, а оставаться только при исполнении порученной им воинской части»; 5) в столицах полициям «впредь до общего положения состоять в ведомстве и точных повелениях военных губернаторов; с полицейскими же экспедициями, как гражданскими присутственными местами как губернским правлениям, так и прочим местам иметь непосредственные сношения».

1 января 1802 г. были приняты новые штаты для 37 губерний, определяющие устройство полицейского управления.

12 февраля 1802 г. именным указом «О восстановлении разных присутственных мест» вместе с городскими думами в обеих столицах восстанавливались Управы благочиния на основании Полицейского устава 1782 г. Кроме этого предусматривались следующие меры: передача содержания и освещения фонарей и мощения улиц, «лежащих против мест казенных», на их счет; замена «тягостной для обывателей и неудобной для самой полиции поставки будочников натурою наймом вольных людей» самой управою; уменьшение воинской полицейской команды и составление ей в помощь двух эскадронов драгун на казенном содержании и «комплектуемых на бывшем до 1796 г. основании».

Президент Франции Эмманюэль Макрон после долгих колебаний дал свое «добро» на проведение налоговой реформы, которая коснется всех французов. Речь идет о смене формы удержания налогов с физических лиц — подоходном налоге.

С 1 января 2019 года во Франции, как и в большинстве европейских стран, за исключением Швейцарии и Словении, подоходный налог будут удерживать непосредственно с источника доходов граждан — на предприятиях, в учреждениях и т.д.

Для французов такая схема — настоящая революция. Дело в том, что на протяжении многих десятилетий французы заполняли налоговую декларацию раз в год, как правило, в начале мая, где учитывались все их доходы за год предыдущий, вплоть до процентов по депозитарным банковским вкладам. Причем подоходный налог рассчитывался по довольно запутанной схеме не на отдельно взятого человека, а на «ячейку налогоплательщика» с учетом состава его семьи. Что касается шкалы налогообложения, то она в зависимости от совокупной суммы годового дохода колебалась от нуля до 45 процентов.

Шкала остается, но теперь вполне возможен некий негативный психологических эффект, когда переведенная на счет гражданина работодателем ежемесячная сумма окажется меньше, чем была раньше. Подобная ситуация может вызвать недовольство. Немало хлопот достанется на долю фискальных служб, которым предстоит в реальном времени отслеживать ход реформы.

Подоходный налог в позапрошлом году составил около 70 миллиардов евро, а это примерно пятая часть доходов госбюджета Франции.

Нет необходимости доказывать, что успешность перехода экономики и общества к устойчивому развитию — доминирующая тенденция мирового развития в XXI в. — в значительной степени определяется качеством построения налоговой системы и эффективностью функционирования налогового механизма страны. Достижение этих характеристик обеспечивается в результате налоговой реформы — этого неотъемлемого атрибута меняющейся налоговой политики.

Целесообразно определить смысловую нагрузку термина «налоговая реформа». Зачастую под налоговой реформой понимают проводимые изменения налоговой системы страны, направленные на совершенствование ее отдельных элементов. Но такая трактовка вряд ли приемлема. Ведь изменение отдельных элементов характеризует, скорее, текущий и постоянно реализуемый процесс совершенствования налоговой системы.

Процессы совершенствования и реформирования налоговой системы имеют характерные различия.

Во-первых, процесс совершенствования непрерывен: сколько времени существуют налоговые системы разных стран, столько они и совершенствуются — в отличие от реформирования, являющегося дискретным процессом, занимающим определенный временной промежуток.

Во-вторых, совершенствование предполагает изменение отдельных элементов, в то время как отличительный признак реформы — проведение принципиальных преобразований налоговой системы.

В-третьих, различаются движущие силы изменений. Налоговая реформа проводится при пересмотре социально-экономической политики государства и последующем кардинальном пересмотре концепции и стратегии налоговой политики, в то время как процесс совершенствования налоговой системы реализуется в контексте изменения тактики налоговой политики. В связи с этим более адекватным видится следующее определение.

Налоговая реформа — ограниченный во времени комплексный процесс кардинальных преобразований налоговой системы (налоговых отношений) на основе масштабной перестройки действующей системы налогообложения и изменения механизма управления ею в целях приведения ее в соответствие с новым содержание государственной налоговой политики.

Малоисследованной областью является проблема частоты налоговых реформ. При каких изменениях социально-экономической политики становится неизбежным проведение налоговых преобразовании? Ведь любые преобразования — процесс достаточно болезненный для всех субъектов, результат которых невозможно в полной мере предвидеть. Ответ здесь может быть дан только качественный, а не количественный.

При незначительных изменениях социально-экономической политики можно обойтись текущим совершенствованием налоговой системы, в то время как при существенном (принципиальном) изменении ее содержания кардинальные налоговые преобразования неизбежны. Новая социально-экономической политика будет неизбежно порождать новую налоговую политику, а соответственно и новую налоговую реформу. В результате реализации реформ обеспечивается эволюционное развитие налоговой системы и достигается временное её соответствие текущей социально-экономической ситуации. Следовательно, налоговая реформа не может опережать социально-экономические реформы, она следует в их фарватере.

Надо отметить, что реформирование всегда должно быть эволюционным. Революционные преобразования характеризуются ломкой старой и строительством принципиально новой налоговой системы. К таким преобразованиям вряд ли можно причислить налоговую реформу. В частности, большинство стран бывшего социалистического содружества при переходе к рыночным отношениям (в том числе и Россия в 1991 г.) изначально не реформировали, а формировали принципиально новые налоговые системы, а реформировать они их стали позже.

Таким образом, основными признаками налоговых реформ в рыночной экономике являются эволюционность, последовательность и периодичность. А главной целью налоговых преобразований должно стать приведение налоговой системы в соответствие с новыми потребностями социально-экономического развития страны и новым курсом налоговой политики. Следовательно, налоговые реформы являются неотъемлемым атрибутом меняющейся социально-экономической и налоговой политик государства.

История налогообложения знает достаточное количество налоговых реформ, всю совокупность которых В. Г. Пансков предложил классифицировать по трем основным признакам: по содержанию, целям проведения и продолжительности.

1. Классификация налоговых реформ по содержанию. По этому признаку реформы подразделяются на системные и структурные.

При системной налоговой реформе проводится масштабное преобразование концептуальных и методологических положений всей системы налогообложения. В результате, как правило, коренным образом меняются: перечень налогов, налоговая нагрузка, соотношение прямого и косвенного обложения, принципы построения налоговой системы и т.д.

Структурная налоговая реформа в наиболее общем виде представляет собой изменения налогообложения, преимущественно связанные со структурой налогов и организацией налогового администрирования. Эти налоговые преобразования призваны обеспечить прежде всего принципиальные изменения по определению базы налогообложения, установлению налоговых ставок, кардинальной перестройке механизма предоставления налоговых льгот и т.д.

2. Классификация налоговых реформ но целям проведения. В зависимости от объема поставленных целей налоговые реформы подразделяются на многоцелевые и ограниченно целевые.

При проведении ограниченно целевой реформы обеспечивается достижение наиболее актуальной целевой установки по изменению отдельных параметров функционирования налоговой системы. Результатом такой реформы становится изменение характера проявления основных функций налогов, как правило, стимулирующего характера в отношении отдельных отраслей хозяйства, территорий, форм собственности, форм предпринимательства, производства отдельных видов продукции и т.д.

Проведение многоцелевой налоговой реформы призвано обеспечить достижение определенной совокупности взаимосвязанных целевых установок по изменению основных параметров функционирования налоговой системы. Результатом такой реформы становится изменение характера проявления основных функций налогов в народно-хозяйственном комплексе страны в соответствии с целями налоговой политики, а также избранными приоритетами.

3. Классификация налоговых реформ по продолжительности проведения. По этому признаку реформы подразделяются на кратко-, средне- и долгосрочные.

Краткосрочная налоговая реформа характеризуется незначительным временным периодом реализации — как правило, около трех лет. В столь короткий срок невозможно осуществить масштабные преобразования, но в него вполне укладывается реализация ограниченно целевых реформ. Например, можно уменьшить налоговые ставки и достичь цели — снижения налоговой нагрузки.

Среднесрочная реформа, имея более продолжительный период, как правило до восьми лет, позволяет проводить более существенные структурные преобразования. В то же время действующая система налоговых отношений не нуждается в значительной трансформации и, как следствие, в длительной адаптации.

Долгосрочная реформа, характеризуясь значительным периодом реализации, обычно свыше восьми лет, позволяет осуществить системные преобразования.

Столь значительная растянутость во времени налоговых преобразований обусловливается: во-первых, крайне осторожным реформаторским подходом большинства правительств в такой болезненной для всех теме, как налоги; во-вторых, внутренней логикой реформ, последовательно проходящих в несколько этапов. На рис. 5.2 представлен условный алгоритм проведения налоговой реформы.

Рис. 5.2. Условный (алгоритм реализации налоговой реформы

Объективной предпосылкой налоговых преобразований является существенное изменение социально-экономической политики государства, ведущее к пересмотру концепции и стратегии налоговой политики. Когда оформилась объективная необходимость проведения реформы, происходит выбор целей, средств и методов налоговых преобразований. В зависимости от сложности и количества поставленных целей проведение реформы может планироваться в один или несколько этапов с соответствующей разбивкой по целям, средствам и методам. Например, в Германии реформа проводилась в три этапа (1986, 1988, 1990), в США — в два этапа (1981, 1986), в России — в три этапа (1991, 1998, 2001).

Каждый этап состоит из трех основных периодов: подготовительного, непосредственного проведения и завершающего.

Подготовительный период — это планирование реформы, обоснование и подготовка общественного мнения. Он очень значим, хотя зачастую его роль и недооценивается. Чтобы обеспечить успешное проведение реформы, необходимо ее квалифицированно спланировать и обосновать, разработать новое законодательство, подготовить общественное мнение. Реформа должна быть объективно необходима и поддержана народом, цели ее должны быть понятны.

Период проведения — непосредственная реализация налоговой реформы, когда вводится в действие новое налоговое законодательство, видоизменяется налоговый механизм, происходит апробация нововведений, достаточная по своему временному контексту для выявления законодательных недоработок и практических нестыковок функционирования обновленного механизма.

Завершающий период — анализ полученных результатов реформы, оценка их фискальной и социально-экономической значимости, разработка предложений по дальнейшему совершенствованию налогового законодательства, декларация вывода о мере достижения заявленных целей и подготовка обоснования для завершения или продолжения реформ.

При анализе любой реформы следует отличать минируемую поэтапную реализацию от вынужденной поэтапной реализации. Вынужденная этапность возникает, когда цели реформы не достигаются и появляется необходимость корректировки средств, методов, целей, а иной раз даже и концепции налоговой политики уже по ходу реформы. Тогда готовится реализация следующего этапа реформы. Если ожидаемый результат и в таком случае не достигается, то планируется третий этап.

Этапы реформы не всегда строго последовательны. Они накладываются друг на друга: завершающий период одного этапа совпадает с подготовительным периодом следующего, поэтому порой их трудно разграничить, они воспринимаются подчас как непрерывный процесс преобразований.

В погоне за прибылью часть отечественных IT компаний стремится выйти на американский рынок (как В2В так и В2С), некоторые продают свои услуги как компании из СНГ, либо создают оффшорные структуры. Но часть IT предпринимателей в качестве места регистрации бизнеса выбирают США.
Стоит ли это делать?
Налоговая политика государства определяет социальную философию и общепринятые ценности его общества. Общественные дебаты по поводу выбора философии и подходов к налогообложению часто бывают ожесточенными, а оппоненты, принимающие в них участие, непримиримыми. Обсуждая и выбирая налоговую политику государства, общество, таким образом, обсуждает и выбирает каким ему быть и какая роль должна быть отведена в нем государству.
«Неизбежны только две вещи – смерть и налоги» — писал Бенджамин Франклин, один из отцов-основателей Америки, а уплата налогов — это самые сложные, напряженные и стрессогенные отношения гражданина с его государством, в независимости от его политических воззрений. Американские налогоплательщики, как консерваторы, так и либералы, традиционно считают, что несмотря на то, что налоги являются неотъемлемой частью гражданского общества и общественного договора между этим обществом и государством, налоговая система США не справляется с насущными задачами и нуждается в коренных изменениях. Она неимоверно обременительна, неудобна и слишком сложна и запутана для рядового налогоплательщика и бизнеса.
Если налоговая политика государства определяет ценности и приоритеты нации в целом, то какие из этих ценностей мы можем разглядеть в недавно принятой правительством США, так называемой, налоговой реформе Трампа?
22 декабря 2017 года президент США, Дональд Трамп, подписал Закон «О сокращении налогов и создании новых рабочих мест” («Tax Cuts and Jobs Act», TCJA), который:
— снижает ставку налога на прибыль корпораций,
— делает налогообложение рядовых американцев более понятным и в целом направлен на улучшение экономической ситуации в стране.
«Республиканцы заботятся только о богачах» На протяжении последних нескольких месяцев многие комментаторы и эксперты высказывали свои мнения по данному поводу. Кто-то разносил реформу в пух и прах (в основном демократы), а кто-то изо всех сил превозносил ее преимущества (в основном республиканцы). Но при этом большинство полагались на общепринятую в Америке мантру: «Республиканцы заботятся только о богачах”.
Копнув немного глубже, мы сможем увидеть признаки краеугольной ценности, которая прошивает красной нитью реформу Трампа, и которая полностью согласуется с давними традициями американской правоцентристской элиты. Поняв ее, мы сможем сформировать для себя более ясную картину о данной реформе.
Сторонники налоговой реформы Трампа следуют экономической доктрине «Laissez-faire” и считают, что государственное вмешательство в деятельность участников свободного рынка должно быть минимальным. Что не может удивлять, ведь Трамп прежде всего человек из бизнеса, а не профессиональный политик или чиновник. По мнению приверженцев реформы, снижение налогового бремени для состоятельных граждан, как и снижение налоговых ставок на недвижимое имущество и прибыль корпораций должны привести к увеличению рыночной активности, а уменьшение ипотечных процентов и урезание налоговых льгот на уровне штатов и муниципалитетов, отучит государство от пагубной практики вмешательства в процессы ценообразования.
Предусмотренное этой реформой снижение налогов, значительно ограничивает государство в части сокращения расходов, что все более бурно и повсеместно обсуждается в обществе и медиа.
Тем не менее, по некоторым оценкам, реформа может привести к превышению расходов над доходами в самом обозримом будущем.
Каким образом такой дефицит бюджета будет восполнен? Республиканцы утверждают, что снижение бюджетных расходов, особенно на всякого рода льготы и социальные выплаты, должно решить проблему дефицита бюджета. Другими словами, республиканцы говорят, что налоговая реформа должна послужить толчком в сторону уменьшения расходов на государственные нужды и минимизацию ограничений для субъектов экономики, то есть бизнеса.

Пропоненты реформы полагают, что справедливость политики налогообложения заключается в том, сколько налогов налогоплательщик внесет в бюджет (чем меньше, тем лучше для налогоплательщика), а не в том какими благами он сможет воспользоваться за счет государства. В основе этого, как кажется на первый взгляд, не очень важного разграничения, кроется огромное различие в том, как люди с правыми и левыми политическими взглядами видят развитие американской экономики и общества.
Левые, как правило, делают акцент на том, что все члены общества находятся «в одной лодке”, а государство — это всего лишь инструмент для распределения рисков. И поэтому, их тест на справедливость налоговой системы заключается в размере доли ресурсов общества, к которой получает доступ каждый отдельно взятый гражданин или семья. Для тех, кто придерживается таких взглядов, прогрессивное налогообложение является очевидным и единственным правильным выбором, особенно в такой экономической среде, как американская, где экономическое неравенство особенно заметно и продолжает расти.
И наоборот, позиция правых заключается в том, что все члены общества «в одной лодке” оказались по собственной воле и государство существует для распределения расходов. Для людей с такой точкой зрения (в основном своей массе это республиканцы), важным моментом является уплата налогоплательщиками справедливой доли налогов, основанной на принципе «равных жертв” и на том, какую пользу и привилегии они получают от государства. Такой подход ограничивает распределение ресурсов среди населения и ему присуща менее прогрессивная структура налогообложения, что мы и видим на примере налоговой реформы Трампа.
С самого начала продвижения реформы, основное внимание администрации Трампа уделялось существенному снижению ставки единого налога на прибыль для корпораций — c 35% до 21%, чтобы приблизить ее к показателям таких стран, как Канада (15%) или Ирландия (12,5%) и сделать США более привлекательными для инвесторов. Также, с 2018 года закон Трампа отменяет минимальный альтернативный налог на прибыль для корпораций (20%).
В отличии от налоговых послаблений для физических лиц, положения о снижении налоговой ставки для корпораций являются бессрочными.
Сторонники реформы утверждают, что, среди прочего, снижение ставки налога на прибыль для корпораций демотивирует компании от применения практики корпоративной инверсии, используемой американскими компаниями для ухода от федеральных налогов, которая предполагает создание новой материнской компании в оффшорной зоне с последующей реорганизацией/перерегистрацией компании-учредителя в американский филиал.
Закон также вносит изменения в положения о налогообложении американских компаний, работающих за рубежом. Теперь такие компании не будут платить налог на прибыль, полученную вне США. При этом, ставка на налог на прибыль, которая возвращается в США в виде репатриаций теперь составит 15,5%, а в виде реинвестиций 8%, вместо ранее применявшихся 35%.
Если Вы решили, или уже зарегистрировались в США как компания, будьте предельно осторожны с вопросами «прибыли полученной за пределами США». Рациональным шагом будет получить юридическую консультацию, например в компании LAWBOOT Lawyers & Consultants и проверить схему работы, чем подвергнуть свою корпорацию риску быть оштрафованной IRS (Internal Revenue Department), что потянет за собой, вероятнее всего, привлечения американского «лоера» к участию в судебном производстве против IRS (чей гонорар составляет минимум 5,000 USD за самый простой кейс).
Продолжим. Снижение налога на прибыль, полученной за рубежом должно стимулировать корпорации больше инвестировать в американскую экономику, поднимать заработные платы сотрудникам, создавать новые рабочие места и в общем запустить беспрецедентное экономическое развитие.
Закон также предоставляет владельцам промежуточных компаний для транзитного перечисления доходов (pass-through companies), таких как LLC, партнерств, индивидуальных предприятий и корпораций типа S, 20% налоговую льготу в дополнение к снижению самых высоких ставок налогов на прибыль физических лиц, то есть CEO с высокими зарплатами и бонусами.
Первые корпорации в США появились в конце XVIII века и почти сразу же стали ключевыми составляющими экономики молодого государства. Не смотря на то, что корпорации существовали в Европе уже в начале XIX столетия, в частности, в Великобритании и Нидерландах, ни одна из стран не относилась к корпоративному развитию, так как Америка. Принятие антимонопольного законодательства, на пороге прошлого века, значительно подорвало авторитет американских корпораций, но он был достаточно быстро восстановлен к концу Второй Мировой войны и беспрецедентная корпоративная гегемония царила в США вплоть до 80-х, пока японские, а позже в 90-х, немецкие транснациональные компании не стали сильнейшими конкурентами американцам на мировых рынках.
Корпорации играли и играют важнейшую, а иногда и очень противоречивую, роль в экономической, политической и культурной жизни США, и являются неотъемлемой частью американской идентичности и «американской мечты”.
Свободный доступ к капиталу и интенсивная индустриализация проводимая корпоративными структурами были локомотивами Американской индустриальной революции в начале XIX столетия. США стали лидером в сфере инноваций и мощнейшей экономикой в мире во времена «Позолоченного века» (вторая половина XIX столетия).
Корпоративное и налоговое законодательство США многократно менялись в течение последних 200 лет, чтобы соответствовать вызовам времени, требованиям смекалистых акционеров компаний и меняющейся конкурентной среды, особенно на международной арене. Но, несмотря ни на что, для Америки во главе угла всегда остается Корпорация, а не Индивид, и это и есть та американская общественная ценность, которая определяет роль бизнеса, гражданина и государства в системе общества и явно просматривается в новом налоговом законе Трампа.