Содержание
- Современные проблемы внесения координатных сведений о границах населенных пунктов в ЕГРН
- О применении норм пункта 7 части 2 статьи 26 Закона о кадастре
- Приложение. Письмо Федеральной кадастровой палаты Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Владимирской области «Об уточнении местоположения границы ранее учтенных земельных участков»
УДК 528.44
Современные проблемы внесения координатных сведений о границах населенных пунктов в ЕГРН
Шишкова А.К., магистрант
Научный руководитель: Устинова Е.А., доцент
Тульский государственный университет, Россия
Рассмотрены основные проблемы, которые чаще всего встречаются при описании местоположения границ населенных пунктов, проведен статистический анализ данных, которые содержатся в Едином государственном реестре недвижимости, а также даны рекомендации по их устранению.
В условиях стремительно быстрого развития территорий одной из основных функций планирования территорий является координатное описание местоположения границ населенных пунктов. Развитие территорий без актуальных данных о её состоянии невозможно. Ненадлежащее качество и отсутствие сведений о границах населенных пунктов в ЕГРН, является одной из главных проблем, которая влечет за собой значительное количество земельных споров. Внесение в ЕГРН актуальных сведений о координатах границ населенных пунктов может решить ряд проблем, связанных с определением правового режима земельных участков.
Всего в ЕГРН внесено около четверти всех границ населенных пунктов (25,3%) по состоянию на конец второго квартала 2019 года. Общее количество населенных пунктов в Российской Федерации – 155,7 тыс . В 2017–19 гг. в Тульской области стали проводиться работы по описанию границ населенных пунктов. По данным Кадастровой палаты по Тульской области на конец августа 2019 года внесено 1186 границ населенных пунктов, что составляет 34 % от общего количества границ (3478), а уже на начало октября 2019 года внесено 1245 границ населенных пунктов, что составляет 36% от общего количества населенных пунктов в Тульской области.
Целью исследования является совершенствование процедуры постановки на ГКУ границ населенных пунктов.
Для реализации данной цели поставлены следующие основные задачи:
1) изучить особенности установления границ населенных пунктов;
2) выявить основные проблемы при координатном описании границ населенных пунктов;
3) предложить рекомендации по уменьшению количества проблем при внесении сведений о местоположении границ населенных пунктов в ЕГРН.
Земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов, являются землями населенных пунктов. Границы населенных пунктов не должны пересекаться с границами муниципальных образований, территориальных зон и земельных участков, которые предоставлены гражданам или юридическим лицам.
Органами государственной власти и органами местного самоуправления, которые осуществляют подготовку и утверждение Генеральных планов, должны быть подготовлены сведения о границах населенных пунктов до 01 июня 2020 года.
После этой даты вступает в силу норма, о недопущении выдачи уведомлений о начале строительства объектов капитального строительства в населенных пунктах, в которых расположены земельные участки, на которых планируются строительство, реконструкция объектов капитального строительства. Только строительство и реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения и объектов, является исключением, так как действие градостроительных регламентов не распространяется на данные объекты .
Факторами, препятствующими установлению границ населенных пунктов в сведения ЕГРН, являются:
1) территориальные земельные споры;
2) использование картографических материалов достаточно низкой точности, достоверности и качества, которые используются в качестве картографической основы;
3) органы власти не несут ответственность за неисполнение процедуры описания местоположения границ в строго обозначенный срок;
4) методика координатного уточнения границ населенных пунктов отсутствует;
5) реестровые ошибки в приграничной зоне населенного пункта и т.д.
На основе анализа и систематизации этих теоретических данных описание местоположения границ необходимо осуществлять:
1) на основании нового картографического материала и сведений о границах земельных участков в приграничных зонах, муниципальных образований и населенных пунктов;
2) описание границ должно однозначно трактовать границы населенных пунктов на картах и на местности;
3) уточнение границ должно выполняться с учетом генерального плана и сложившегося землепользования;
4) граница населенного пункта является всегда непрерывной линией. Недопустимы разрывы, чересполосицы и вклинивания в территорию муниципального образования в границе населенного пункта .
На начальном этапе проведения работ по координатному описанию местоположения границ населённых пунктов необходимо провести анализ сведений, содержащихся в ЕГРН, а именно в приграничной зоне с целью выявления и исправления реестровых ошибок. Такие ошибки возникают в приграничных зонах муниципальных образований, в связи с тем, что в данных местах приняты разные местные системы координат. Для того чтобы повысить количество разрешения реестровых ошибок и возникновения территориальных земельных споров, необходимо создать комиссии из числа представителей смежных муниципальных образований и сотрудников Росреестра.
Целесообразно дополнять сведения ЕГРН информацией о местоположении границ земельных участков, полученной по аэро- или космическим снимкам.
Предлагаемые решения будут способствовать повышению рациональности и эффективности землепользования, позволят существенно снизить вероятность ошибок при составлении проектов границ населенных пунктов и повысить качество информации, содержащейся в ЕГРН.
Подход к проектированию и установлению границ населенных пунктов должен быть комплексным и увязанным с положением границ земельных участков и административных образований. Перед составлением проекта населенного пункта необходимо выполнять кадастровые работы в отношении максимального количества объектов капитального строительства и земельных участков, а также работы в отношении административных границ. В этом случае будут устранены существующие недостатки планирования территорий.
Библиографический список
2. Лисицинская Д. А. Анализ современного состояния нормативно-правовой базы установления границ территориальных зон // Молодой ученый. — 2019. — №3. — С. 269-271;
3. Калюжин В.А., Каравайцев Ф.В. О подходе уточнения границ муниципальных образований и населенных пунктов – Новосибирск: Сибирский государственный университет геосистем и технологий.
- Приложение N 1. Форма графического описания местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории
- Раздел 1. Сведения об объекте
- Раздел 2. Сведения о местоположении границ объекта
- Раздел 3. Сведения о местоположении измененных (уточненных) границ объекта
- Раздел 4. План границ объекта
- Приложение N 2. Форма текстового описания местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон
- Приложение N 3. Требования к точности определения координат характерных точек границ населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории, формату электронного документа, содержащего сведения о границах населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории
Приказ Министерства экономического развития РФ от 23 ноября 2018 г. N 650
«Об установлении формы графического описания местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории, формы текстового описания местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон, требований к точности определения координат характерных точек границ населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории, формату электронного документа, содержащего сведения о границах населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории, и о признании утратившими силу приказов Минэкономразвития России от 23 марта 2016 г. N 163 и от 4 мая 2018 г. N 236»
С изменениями и дополнениями от:
27 декабря 2019 г.
1. Утвердить прилагаемые:
форму графического описания местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории (приложение N 1);
форму текстового описания местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон (приложение N 2);
требования к точности определения координат характерных точек границ населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории, формату электронного документа, содержащего сведения о границах населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории (приложение N 3).
2. Росреестру в 3-месячный срок со дня вступления в силу настоящего приказа утвердить и разместить на официальном сайте Росреестра в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» схемы, используемые для формирования документов в формате XML, представляемых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в орган регистрации прав с целью внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о границах населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий и зон с особыми условиями использования территории.
3. Признать утратившими силу:
приказ Минэкономразвития России от 23 марта 2016 г. N 163 «Об утверждении Требований к системе координат, точности определения координат характерных точек границ зоны с особыми условиями использования территории, формату электронного документа, содержащего сведения о границах зоны с особыми условиями использования территории» (зарегистрирован Минюстом России 19 апреля 2016 г., регистрационный N 41845);
приказ Минэкономразвития России от 4 мая 2018 г. N 236 «Об установлении форм графического и текстового описания местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон, требований к точности определения координат характерных точек границ населенных пунктов, территориальных зон, формату электронного документа, содержащего сведения о границах населенных пунктов (в том числе границах образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях, сведения о границах населенных пунктов (в том числе границах образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, сведения о границах территориальных зон» (зарегистрирован Минюстом России 4 июня 2018 г., регистрационный N 51271).
О применении норм пункта 7 части 2 статьи 26 Закона о кадастре
Министерство экономического развития Российской Федерации
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ КАДАСТРА И КАРТОГРАФИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
«Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии»
ПИСЬМО
от 7 октября 2014 года N 10-3202-КЛ
О применении норм пункта 7 части 2 статьи 26 Закона о кадастре
Федеральное государственное бюджетное учреждение «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» (далее — Учреждение) рассмотрело обращение филиала Учреждения по Владимирской области от 05.09.2014 N исх/06157 по вопросу осуществления уточнения местоположения границ ранее учтенного земельного участка (занятого автодорогой, линией электропередачи, газопроводом или участками лесного фонда), в случае пересечения таких границ с границами муниципального образования, и в рамках своей компетенции сообщает.
Исходя из положений пункта 3 статьи 11.9, пункта 2 статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ), границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) границы населенных пунктов.
Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.
Образуемые и уточняемые земельные участки (в том числе многоконтурные земельные участки) должны соответствовать требованиям действующего законодательства к земельным участкам, в частности требованиям статьи 11.9 ЗК РФ.
Пунктом 7 части 2 статьи 26 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — Закон о кадастре) установлено, что в случае, если одна из границ земельного участка пересекает границы муниципального образования и (или) границы населенного пункта, за исключением случая, если органом кадастрового учета выявлена воспроизведенная в государственном кадастре недвижимости ошибка в определении местоположения границ такого муниципального образования и (или) границ населенного пункта в документе, на основании которого вносились сведения в государственный кадастр недвижимости, орган кадастрового учета принимает решение о приостановлении осуществления кадастрового учета такого земельного участка.
Дополнительно необходимо отметить, что границы образуемых многоконтурных земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) населенных пунктов, при этом под пересечением границ понимается:
— фактическое пересечение границы муниципального образования и (или) границы населенного пункта любым контуром границы многоконтурного земельного участка;
— расположение хотя бы одного из контуров границы многоконтурного земельного участка за границей соответствующего муниципального образования и (или) населенного пункта (то есть расположение какого-либо контура границы на территории другого муниципального образования и (или) населенного пункта).
Иными словами, все контуры границы многоконтурного земельного участка должны располагаться на территории одного муниципального образования или на территории одного населенного пункта (при этом такие контуры границы могут находиться в разных кадастровых кварталах).
Учитывая вышеизложенное, по мнению Учреждения, в случае если при осуществлении государственного кадастрового учета в связи с уточнением местоположения границы и (или) площади земельного участка, занятого автодорогой, линией электропередачи, газопроводом или участком лесного фонда, выявлено пересечение границ уточняемого земельного участка с границами муниципального образования и (или) границы населенного пункта, орган кадастрового учета принимает решение о приостановлении такого учета в соответствии с пунктом 7 части 2 статьи 26 Закона о кадастре.
При этом в решении о приостановлении осуществления кадастрового учета указываются номера контуров многоконтурного земельного участка (обособленного или условного участка, в случае единого землепользования), границы которых частично или полностью пересекают границы муниципального образования и (или) границы населенного пункта, с указанием возможных причин пересечения.
Заместитель директора
К.А.Литвинцев
Приложение. Письмо Федеральной кадастровой палаты Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Владимирской области «Об уточнении местоположения границы ранее учтенных земельных участков»
Приложение
Министерство экономического развития Российской Федерации
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ, КАДАСТРА И КАРТОГРАФИИ
ФИЛИАЛ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
«Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Владимирской области
ПИСЬМО
от 5 сентября 2014 года N исх/06137
Об уточнении местоположения границы ранее учтенных земельных участков
Филиал Федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Владимирской области просит дать пояснении по вопросу уточнения местоположения границы ранее учтенного земельного участка (занятого автодорогой, линией электропередач, газопроводом, участки лесного фонда), в случае пересечения границы уточняемого земельного участка с границей муниципального образования.
В соответствии с пунктом 3 статьи 11.9 Земельного кодекса РФ границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) границы населенных пунктов.
Пунктом 7 части 2 статьи 26 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — Закон о кадастре) установлено, что осуществление государственного кадастрового учета приостанавливается в случае, если одна из границ земельного участка пересекает границы муниципального образования и (или) границы населенного пункта, за исключением случая, если органом кадастрового учета выявлена воспроизведенная в государственном кадастре недвижимости ошибка в определении местоположения границ такого муниципального образования и (или) границ населенного пункта в документе, на основании которого вносились сведения в государственный кадастр недвижимости.
При этом, действующим законодательством определение понятия «пересечение» границ земельных участков, в том числе многоконтурного земельного участка или земельного участка, представляющего собой единое землепользование, с границами муниципальных образований и (или) населенных пунктов не установлено.
Вместе с тем, в соответствии с позицией, изложенной в письме Минэкономразвития России от 07.03.2013 N ОГ-Д23-1058 «О рассмотрении обращения», в случае, если обособленные (условные) участки, входящие в состав единого землепользования, или контура многоконтурных земельных участков располагаются в границах разных муниципальных образований и (или) населенных пунктов, го указанное является пересечением границ таких земельных участков с границами муниципальных образований и (или) населенных пунктов и нарушением положений статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с требованиями Закона о кадастре, предусмотренными пунктом 5 части 3 статьи 27, в редакции, действовавшей до 01.10.2013, у органа кадастрового учета отсутствовали соответствующие основания для принятия решения об отказе или приостановлении осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в случае проведения уточнения местоположения границ земельных участков, сведения о которых содержатся в государственном кадастре недвижимости. В действующей редакции такие основания предусмотрены пунктом 7 части 2 статьи 26 Закона о кадастре.
С учетом изложенного, в случае, если земельный участок, занятый автодорогой, линией электропередачи, газопроводом, участком лесного фонда, учтен в государственном кадастре недвижимости, в том числе в соответствии с положениями Федерального закона от 2 января 2000 года N 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», при проведении процедуры уточнения местоположения границ такого земельного участка (в том числе в связи с исправлением кадастровой ошибки) должен ли орган кадастрового учета принимать решение о приостановлении такого учета в соответствии с пунктом 7 части 2 статьи 26 Закона о кадастре.
И.о. директора
О.С.Карелина
Электронный текст документа
подготовлен ЗАО «Кодекс» и сверен по:
рассылка
1. Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.
2. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.
См. все связанные документы >>>
1. Комментируемая статья открывает гл. XV Земельного кодекса, посвященную землям населенных пунктов. В настоящее время земли этой категории занимают относительно небольшую часть территории страны. По данным Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, общая площадь земель населенных пунктов составляет около 1,1% площади всех земель Российской Федерации (или около 19,1 млн. га) <1>. При этом земли названной категории играют важную роль в социально-экономическом развитии государства. Для земель населенных пунктов характерны высокий уровень антропогенного воздействия, интенсивность использования, сочетание различных видов функционального назначения земель и земельных участков (см. комментарий к ст. 85). С перечисленными факторами связан ряд специфических, присущих исключительно землям данной категории проблем, отсутствие адекватного решения которых, в первую очередь правовыми и градостроительными средствами, способно привести к существенному ухудшению качества жизни людей.
Увеличение численности и плотности населения, размещение на ограниченной территории объектов промышленной, жилой, общественно-деловой и иной застройки, увеличение количества транспорта (главным образом, автомобильного) не могут не вызывать конфликта различных по своей природе интересов (экономических, экологических, социальных, эстетических), что предполагает необходимость их гармоничного сочетания, следовательно, требует установления особых правил организации использования земельных ресурсов. В этом контексте нормы земельного законодательства, посвященные использованию и охране земель населенных пунктов, тесно взаимосвязаны с законодательством о градостроительной деятельности. По этой причине анализ правового режима земель населенных пунктов, основы которого заложены в Земельном кодексе, невозможен без учета норм градостроительного законодательства, конкретизирующих общие положения ЗК РФ, в том числе применительно к вопросам использования земель населенных пунктов.
Статья 83 ЗК РФ содержит определение, позволяющее выделить базовые критерии, в соответствии с которыми объекты земельных отношений (земли и земельные участки) могут быть отнесены к категории земель населенных пунктов. Указанные критерии затрагивают не только существо целевого назначения земель данной категории, но и его формально-юридическую составляющую, характеризуя тем самым как основные параметры правового режима земель населенных пунктов, так и порядок его установления.
Как следует из п. 1 ст. 83 Кодекса, земли и (или) земельные участки могут быть отнесены к землям рассматриваемой категории при наличии соответствующего фактического использования. Статья 83 непосредственно называет два вида такого использования — застройка и развитие населенных пунктов. В то же время фактическое использование само по себе не может служить основанием для отнесения объектов земельных отношений к той или иной категории земель. По смыслу ч. 3 ст. 36 Конституции РФ, подп. 8, 10 п. 1 ст. 1 ЗК РФ правовой режим земель и земельных участков устанавливается исходя из их целевого назначения, с учетом природных, социальных, экономических и иных факторов. Иными словами, отнесение земель или земельных участков к землям определенной категории возможно при условии определения для них в предусмотренном законом порядке соответствующего целевого назначения. Применительно к землям населенных пунктов такой порядок заключается в установлении или изменении границ населенных пунктов, включении земельных участков в границы населенных пунктов (см. комментарий к ст. 84). Тем самым фактическое использование земельных участков должно следовать за юридическим оформлением их статуса и соответствовать категории земель. В противном случае правообладатель может быть привлечен к ответственности за использование земель не по целевому назначению (ст. 8.8 КоАП РФ).
В свою очередь, застройка и развитие, названные в п. 1 комментируемой статьи как основные цели использования земель населенных пунктов, дают лишь общее представление о назначении земель данной категории. Так, строительство (застройка) служит далеко не единственным видом землепользования в населенных пунктах. В границах населенных пунктов находятся территории, которые не подлежат застройке или застройка которых имеет факультативное значение: рекреационные зоны, зоны сельскохозяйственного использования, зоны особо охраняемых территорий, — что также отвечает целям развития населенного пункта. Вместе с тем содержание понятия «развитие», охватывающее разноплановые процессы и явления, ни в Земельном кодексе, ни в иных федеральных законах не раскрывается. Как видно из ст. 85 ЗК РФ, категория земель населенных пунктов является универсальной. Практически все виды землепользования, осуществляемые на землях других категорий, возможны в населенных пунктах.
Таким образом, решающее значение для отнесения земель и земельных участков к землям населенных пунктов приобретает формальный порядок установления соответствующего целевого назначения. Следует отметить, что п. 1 ст. 83 ЗК РФ (в ред., действовавшей до 1 января 2007 г.), наряду с целевым назначением, прямо предусматривал необходимость отграничения земель и земельных участков от земель иных категорий границами (чертой) населенных пунктов.
Выделение земель населенных пунктов в самостоятельную категорию традиционно для отечественного земельного права. Однако в отличие от ранее действовавшего законодательства <1> ЗК РФ не дифференцирует правовой режим земель рассматриваемой категории для городов, поселков городского типа, сельских населенных пунктов. В настоящее время федеральное законодательство не содержит и четкой классификации населенных пунктов, хотя ЗК РФ различает городские и сельские населенные пункты, устанавливает специальные правила в отношении пригородных зон городов (см. комментарий к ст. 86).
Отсутствие четкой классификации населенных пунктов порождает вполне конкретные проблемы при определении параметров использования их земель. Так, исходя из ст. ст. 2, 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <1> к сельским населенным пунктам, наряду с селами, станицами, деревнями, хуторами, кишлаками, аулами и пр., относятся поселки. Согласно другому положению ст. 2 названного Федерального закона, поселки могут составлять основу городских поселений. В последнем случае поселки, очевидно, не должны рассматриваться в качестве сельских населенных пунктов. В то же время критерии отнесения населенных пунктов одного типа к городским или сельским не определены.
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Терминологические расхождения между земельным, градостроительным законодательством, с одной стороны, и законодательством о местном самоуправлении — с другой, возникли с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В последнем «поселение» понимается исключительно как муниципальное образование, в границах которого могут находиться один или несколько населенных пунктов, территории между ними, включая земли разных категорий. Между тем в прежней редакции Земельного кодекса, как и в Градостроительном кодексе 1998 г. <1>, понятие «поселение» употреблялось в значении «населенный пункт». Категория земель населенных пунктов носила наименование «земли поселений».
<1> СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2069. Утратил силу с 1 июля 2006 г.
Расхождения в терминологии в некоторой степени были устранены Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» <1>. Однако полностью решить все возникшие в результате их появления проблемы тем самым не удалось.
<1> СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. I). Ст. 5498.
Иллюстрацией могут служить вопросы, возникающие при применении Строительных норм и правил «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. СНиП 2.07.01-89» (утв. Постановлением Госстроя СССР от 16 мая 1989 г. N 78) <1>, сохраняющих свое действие в силу ст. ст. 6, 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» <2>. Согласно п. 2.17 Правил на территории сельских поселений допускается строительство жилых зданий высотой до четырех этажей. Ограничение, учитывая нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, должно распространяться на все населенные пункты, расположенные в границах сельского поселения, в том числе на поселки. В отношении же поселков, а также иных сельских населенных пунктов, находящихся в пределах городских поселений, указанное правило формально не должно применяться, что создает противоречия в правовом режиме использования территорий населенных пунктов одного типа.
<1> М.: Госстрой России, ГУП ЦПП, 1994.
<2> СЗ РФ. 2005. N 1. Ч. I. Ст. 17.
Разрешить данное противоречие возможно только посредством толкования положений различных нормативных актов земельного и градостроительного законодательства, законодательства о местном самоуправлении, что само по себе нельзя признать удовлетворительным с позиции ясности и недвусмысленности нормативной базы.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ термин «поселение» в значении муниципального образования употребляется в целях указанного Федерального закона, а именно при определении общих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов организации местного самоуправления. Следовательно, положения ранее принятых правовых актов, рассматривающих поселение в качестве населенного пункта, распространяются исключительно на населенные пункты, независимо от статуса муниципального образования, в границах которого они находятся.
Тем самым требования к предельной этажности зданий должны применяться с учетом содержания преамбулы СНиП 2.07.01-89, согласно которой поселки городского типа (городские, рабочие, курортные) следует проектировать по нормам, установленным для малых городов с такой же расчетной численностью населения. Поселки при находящихся вне городов предприятиях и объектах, не имеющие статуса поселков городского типа, следует проектировать по ведомственным нормативным документам, а при их отсутствии — по нормам, установленным для сельских населенных пунктов, независимо от статуса муниципального образования.
Возвращаясь к критериям отнесения земель и (или) земельных участков к категории земель населенных пунктов, необходимо обратить внимание на следующее. Если, как уже отмечалось, в прежней редакции п. 1 ст. 83 ЗК РФ отнесение земель и земельных участков к землям данной категории было возможно при наличии определенного целевого назначения и нахождении в границах (черте) населенного пункта, действующая редакция ст. 83 единства подобных критериев не предусматривает.
Подобный подход создает юридические предпосылки для отнесения земельных участков к землям названной категории при отсутствии утвержденных в установленном порядке границ населенных пунктов. В частности, в тех случаях, когда границы определены по фактической застройке (например, при инвентаризации земель), а также при переводе земельных участков из состава земель других категорий путем включения в границы населенного пункта без выполнения необходимых землеустроительных действий и правовых процедур по изменению границ <1>.
<1> Статья 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».
До утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2010 г. включение земельных участков в границы населенных пунктов (исключение их из границ населенных пунктов) осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации. При этом принимается решение о включении земельного участка в границы населенного пункта (либо об исключении из границ населенного пункта), но не об установлении или изменении этих границ (ч. 18 ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»).
2. Пункт 2 ст. 83 посвящен основной функции границ населенных пунктов и требованиям к их установлению. Строго говоря, данные требования следовало бы включить в другую статью Кодекса (ст. 84), регламентирующую порядок установления и изменения таких границ. Однако их сохранение в ст. 83 свидетельствует об определяющем значении границ населенных пунктов для отнесения земель и земельных участков к землям рассматриваемой категории. Согласно п. 2 ст. 83 ЗК РФ границы населенных пунктов отделяют земли указанной категории от земель и земельных участков иных категорий. В прежней редакции Кодекса границы населенных пунктов обозначались термином «черта поселения».
Обращает внимание двойственный статус границ населенных пунктов. С одной стороны, о чем упоминалось выше, границы населенных пунктов разграничивают земли данной категории и земли иных категорий, с другой — определяют границы административно-территориальных единиц.
Согласно Общероссийскому классификатору объектов административно-территориального деления ОК 019-95 (утв. Постановлением Госстандарта России от 31 июля 1995 г. N 413), к числу административно-территориальных единиц относятся города, поселки городского типа, сельские населенные пункты. Основной целью выделения административно-территориальных единиц служит организация государственного управления на определенной территории. Границы административно-территориальных единиц определяют территориальные пределы юрисдикции органов государственной власти, а в тех случаях, когда такие границы совпадают с границами муниципальных образований, — пространственные пределы полномочий органов местного самоуправления.
В этой связи в п. 2 комментируемой статьи закреплено правило о недопустимости пересечения границами населенных пунктов границ муниципальных образований. Иными словами, населенный пункт не может находиться в составе нескольких муниципальных образований одного уровня (например, нескольких поселений или муниципальных районов).
Так, признавая недействительными положения закона субъекта Федерации, устанавливающие границы муниципальных образований, Верховный Суд РФ указал, что в силу п. п. 12, 13 и 16 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения и должна полностью входить в границы муниципального района. Если территория поселения включает лишь часть территории населенного пункта, положения закона субъекта Федерации, устанавливающие границы муниципальных образований подобным образом, противоречат федеральному законодательству и нарушают права жителей поселения на местное самоуправление. Довод о том, что при картографическом описании границ территории сельского поселения произошла техническая ошибка, которая в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства может быть устранена в срок до 1 января 2007 г., признан необоснованным. Исправление допущенной при установлении границ муниципальных образований ошибки не должно зависеть от чьего-либо усмотрения и должно быть произведено именно в силу признания нормы, установившей такие границы, противоречащей федеральному закону, недействующей и не подлежащей в связи с этим применению.
Другим требованием к границам населенных пунктов является невозможность пересечения ими границ земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. В основе данного требования находится принцип принадлежности земельного участка только к одной категории, что вытекает из подп. 8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7 ЗК РФ.
Согласно п. 1 ст. 8 Земельного кодекса, ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» <1> установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо их исключение из указанных границ является переводом земель (земельных участков) в категорию земель населенных пунктов или соответственно в земли иной категории. В свою очередь, образования земельных участков, отдельные части которых находятся в составе земель разных категорий, ЗК РФ не предусматривается. Этот же вывод следует и из п. 3 ст. 11.9 ЗК РФ, согласно которому границы земельных участков не должны пересекать границы населенных пунктов.
<1> СЗ РФ. 2004. N 52. Ч. I. Ст. 5276.
В отличие от действующего, Земельный кодекс 1991 г. допускал нахождение земельных участков одновременно в составе земель разных категорий. Согласно ст. 64 ЗК РСФСР 1991 г. при осуществлении компактной застройки населенных пунктов в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства около дома (квартиры) могли предоставляться в меньшем размере с выделением остальной части участка за пределами жилой зоны населенного пункта. В настоящее время формирование участков подобным образом не представляется возможным.
При буквальном прочтении п. 2 ст. 83 ЗК РФ можно сделать вывод, что сформулированное в нем правило не распространяется на прошедшие государственный кадастровый учет земельные участки, но не предоставленные гражданам или юридическим лицам и не отнесенные к категории земель запаса, а также на земельные участки, находящиеся в частной собственности и приобретенные по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Однако в этом случае норма п. 2 ст. 83 ЗК РФ, очевидно, должна применяться с учетом п. 3 ст. 11.9 Кодекса и подлежит расширительному толкованию, т.е. распространяется на все земельные участки.