В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» законодательно закреплено, что система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

— государственная гражданская служба;

• федеральную государственную гражданскую службу;
• государственную гражданскую службу субъекта РФ;

— военная служба;
— правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон».

«Государственная гражданская служба — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Кроме того, ст. 4 Закона дает общее определение федеральной государственной службы:

«Федеральная государственная служба — профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации».

Военная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

5. ГОСУДАРСТВЕННОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ

5.1. ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ КАК АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОГО ИНСТИТУТА

Шмалий О.В., к.ю.н., доцент кафедры административного и служебного права СКАГС

Ключевые слова: право, принципы, государственная служба, федерализм, открытость.

В статье изучаются важнейшие принципы государственной гражданской службы. Системная взаимосвязь данных принципов отражает основные закономерности деятельности государственных органов и государственной службы.

Перейти на Главное МЕНЮ

Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Принципы государственной гражданской службы, закрепленные в Конституции Российской Федерации, а также Федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», являются исходной моделью для всех других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые определяют правовые механизмы их реализации. Указанные принципы находятся в системной взаимосвязи; каждый из них отражает лишь одну закономерность деятельности государственных органов и служащих, однако эффективное их реализация возможно только в комплексе: соблюдение одних способствует реализации других, и, напротив, нарушение какого-либо одного принципа отрицательно сказывается на выполнении всех остальных.

Сравнение ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» и ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» свидетельствует о том, что эти нормативные акты закрепляют весьма схожие «наборы» принципов. Тем самым стирается грань между общими принципами, характерными для института государственной службы и частными, действующими только в отношении гражданского ее вида. Так, следуя логике законодателя лишь принцип федерализма, обеспечивающего единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами

государственной власти субъектов Российской Федерации, а также принцип открытости и доступности государственной службы общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих могут быть отнесены к числу общих принципов. Все остальные принципы, закрепленные в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» практически дословно продублированы в ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Из этого следует, что принципы собственно государственной гражданской службы, отражающей ее специфику, роль и место в системе государственной службы, в действующем законодательстве не выделяются, что существенно снижает правовую ценность этой категории. Кроме того, необходимо обратить внимание на определенную некорректность состава указанных принципов; так принцип открытости вряд ли может рассматриваться в качестве общего принципа государственной службы: говорить об открытости и доступности для общественного контроля правоохранительной, а уж тем более, военной службы, можно с определенной степенью условности. На наш взгляд, этот принцип характерен только для института государственной гражданской службы, что требует внесения соответствующих изменений в оба исследуемых федеральных закона.

Важнейшим принципом государственной гражданской службы, который, вне всякого сомнения, носит характер общего, является принцип законности; последний находит свою реализацию в конкретных нормах, определяющих как статус государственного гражданского служащего, так и порядок осуществления им своих функций. Так, ст. 15 Федерального закона «О системе государственной гражданской службы Российской Федерации» прямо закрепляет обязанность гражданского служащего обеспечивать соблюдение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в определенной мере снял точку напряжения между принципом законности и обязательностью решений вышестоящего государственного органа и руководителя, отказавшись от декларирования последнего положения в качестве принципа государственной службы1. Принцип законности,

1 Этот принцип был закреплен в п. 6 ст. 5 Федерального закона

«Об основах государственной службы Российской Федерации»,

таким образом, нашел свое непосредственное выражение в обязанности государственного гражданского служащего отказаться от исполнения неправомерного поручения (ч. 2 ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Обязательность распоряжения, таким образом, основана не на том, что «… руководитель (орган) наделен государством определенной властью по отношению к подчиненному, властью, которая дает начальнику «исключительное» право трактовать норму закона, обязывая подчиненного

«2

руководствоваться лишь этой трактовкой» , а на правовой силе акта руководителя, базирующегося на норме закона.

В качестве общего организационного принципа государственной службы Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет принцип федерализма, который является институциональной основой двухуровневой системы государственной службы, что нашло свое отражение в ч.2 ст. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

Закрепление принципа федерализма в качестве общего институционального принципа института государственной службы означает, что на этой основе должны строиться также правоохранительная и военная государственные службы. Между тем, в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» под военной службой понимается особый вид федеральной государственной службы; норма ч. 3. ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» прямо относит военную службу и правоохранительную службу к видам федеральной государственной службы. Это означает не только невозможность нормативного регулирования военной и правоохранительной службы на уровне субъектов Российской Федерации (в силу п. «т» ст. 71 Конституции Российской Федерации относит вопросы федеральной государственной к исключительному ведению Российской Федерации), но и исключает возможность создания государственных военных и правоохранительных органов иных, нежели федеральные. Таким образом, несмотря на то, что, по мнению отдельных авторов, «сущность и содержание как граж-

который утратил силу в соответствии с п. 1 ст. 72 Федерального закона от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации».

2 Левин П. Обязательность приказов для государственных служащих // Законность. 2000. № 10.

данской, так и военной службы обусловлены органическим единством государственного аппарата»3, федерализм не может рассматриваться как основа организации военной и правоохранительной службы; последние построены на базе унитарного принципа. Из этого следует, что принцип федерализма не является общим принципом правового института государственной службы, а является специальным принципом, характерным лишь для гражданского ее вида.

Общим для всех видов государственной службы принципом является принцип равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе. Это положение закреплено в ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации и назначение его дословного воспроизведения в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» представляется излишним. Указанный принцип лежит в основе правового механизма замещения должностей государственной гражданской службы, общим способом которого является конкурс4.

Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы с некоторыми текстуальными отличиями закреплен как в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации», так и в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», поэтому может быть отнесен к числу общих. Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы на уровне как федеральном, так и субъектов Федерации. Конечно, субъекты Федерации, действуя в рамках своей компетенции, вправе сами определять структуру своих органов власти, органов по вопросам государственной гражданской службы и самостоятельно осуществлять кадровую политику. Однако при этом должны использоваться общероссийская система государственных должностей, классных чинов, единый порядок прохождения государственной гражданской службы5. Между тем, выделение указанного положения в качестве самостоятельного правового принципа института государственной гражданской службы вряд ли оправданно. Как верно отмечает Ю.Н.Старилов, «законодательное закрепление

3 Комментарий к Федеральному закону «О воинской обязанности и военной службе» (постатейны) / Под ред. В.Г. Стрекозова. М.: Издательство «За права военнослужащих», 1999.

4 Порядок проведения конкурса определяется Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утв. Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 // Российская газета. 2005. 3 февраля.

5 Административное право: учебник. Издание второе, переработанное и дополненное / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005.

единого подхода к организации государственной службы зиждется именно на установленных принципах самой государственной службы, с одной стороны, а с другой — на принципе законности, ибо последний и составляет единую организационно-правовую основу государственной

службы»6.

Общим принципом государственной службы является принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности федеральных государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы граждан (п.1 ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»). Данный принцип сформирован на основании конституционных положений, предусмотренных ст. 2, ч. 1 ст. 17, ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации. В правовом государстве, в качестве которого позиционирует себя Россия, права и свободы человека и гражданина должны не только обрести ведущее место в политических и правовых доктринах, они должны быть реально обеспечены, прежде всего, государственными органами.

В качестве общего принципа государственной службы Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» закрепляет «взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы». Определение указанного принципа как общего для института государственной службы в целом является явной законодательной ошибкой. О единстве природы муниципальной и государственной служб можно говорить только применительно лишь к одному виду последней — гражданской службе. Как справедливо отмечает В.А.Козбаненко, «совершенно очевидно, что нет единства военной и муниципальной службы, как нет единства между природой и правовым обеспечением муниципальной службы и публичной службой всех ее видов. Подобный взгляд распространим и на единство публично-правовой природы статуса государственных гражданских и муниципальных служа-щих»7. Аналогичное утверждение справедливо и для правоохранительной службы. Наглядное подтверждение этому демонстрирует Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который, хотя и не воспроизводит в тексте ст. 4 соответствующее положение (что вообще-то вполне оправданно с точки зрения юридической техники, однако не совсем характерно для «техники» этого закона, дословно или содержательно повторяющего прочие общие принципы), но закрепляет кон-

6 Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

7 Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государствен-

ных гражданских служащих. Дисс… докт. юрид. наук. М., 2003. С. 365.

кретные положения, направленные на реализацию принципа взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной служб. Исследование ст. 7 указанного закона наглядно подтверждает, что взаимосвязь военной и правоохранительной служб, с одной стороны, и муниципальной службы, с другой стороны, в рамках большинства определенных здесь положений невозможна по причинам существенной дифференциации функционального назначения указанных служб.

Принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих. Профессиональный характер деятельности закреплен в качестве ведущего признака как государственной службы в целом, так и государственной гражданской службы. С этой точки зрения, государственная служба представляет собой систему правоотношений между государственным служащим и государственным органом по профессиональному обеспечению выполнения полномочий данного органа государственной власти; содержание этих отношений обусловливает требования к качеству труда государственного служащего, с одной стороны, а с другой — к организации всей государственной службы. Правовой механизм обеспечения надлежащего профессионального уровня и компетентности, на наш взгляд, включает в себя три основных элемента: нормативное закрепление требований к уровню профессиональной подготовки государственного гражданского служащего, процедуры выявления соответствия лица указанным требованиям (конкурс и аттестация), а также правовые последствия выявления несоответствия лица установленным требованиям. Организационный механизм включает в себя систему переподготовки и повышения кадров государственной гражданской службы.

Принцип стабильности является важным условием нормального функционирования государственной службы в целом, ибо воплощает в себе идею баланса интересов государственного служащего и публичных интересов: уверенность в «завтрашнем дне» стимулирует работника к более эффективному исполнению своих служебных обязанностей. Как верно отмечает А.Ф.Ноздра-чев, «стабильность и эффективность гражданской службы непосредственно связана с оптимизацией и стабилизацией системы и структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений»8. С этой точки зрения не вполне понятна причина, по которой законодатель закрепил этот принцип только в Федеральном за-

8 Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. А.Ф. Ноздрачева // Подготовлен для Системы КонсультантП-люс, 2005.

коне «О государственной гражданской службе Российской Федерации», что с формальноюридической точки зрения означает его отнесение к числу специальных принципов государственной гражданской службе. Вряд ли можно предположить, что существуют некие особенности военной и правоохранительной служб, которые объективно обусловливают их нестабильный характер; заметим, что в юридической литературе существование указанного принципа применительно к указанным видам государственных служб не вызывает сомнений9. Можно предположить, что принцип стабильности получит свое легальное закрепление в их отношении в специальных федеральных законах.

Принцип доступности информации о гражданской службе является важнейшим условием преодоления коррупции в системе государственного управления. Данный принцип характерен только для государственной гражданской службы и должен быть закреплен в качестве специального в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; при этом закрепление этого принципа делает излишним указание на доступность сведений о гражданской службе в ст. 4 указанного закона, ибо это положение «перекрывается» более емким правилом открытости. Разумеется, эти изменения не могут решить проблему обеспечения реальной открытости государственной гражданской службе: необходимо закрепление четких правовых форм раскрытия информации о деятельности государственных органов.

Список литературы:

1. Административное право: учебник. Издание второе, переработанное и дополненное / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005.

3. Комментарий к Федеральному закону «О воинской обязанности и военной службе» (постатейный) / Под ред. В.Г. Стрекозова. М.: Издательство «За права военнослужащих», 1999.

4. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Под ред.

А.Ф. Ноздрачева // Подготовлен для Системы КонсультантПлюс, 2005.

5. Левин П. Обязательность приказов для государственных служащих // Законность. 2000. № 10.

6. Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9.

7. Щукин В.В. Правоохранительная служба в системе государственной службы РФ // Российский следователь. 2005. № 6.

Рецензия

Представленная на рецензию статья посвящена весьма актуальной проблеме. Принципы государственной гражданской службы как основополагающие начала данного государственно-правового института занимают важное место в системе правоотношений, складывающихся в связи с деятельностью государства в данной сфере. Такая постановка вопроса обретает актуальность и в ключе основных направлений административно-правовой реформы, которая требует установления четких закономерностей деятельности государственных органов и служащих.

В представленной статье обозначены основные проблемы, связанные с применение законодательства о государственной гражданской службе, в частности автором предложены редакции ряда статей ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Работу отличает самостоятельный творческий характер; основные выводы можно признать верными и обоснованными.

Изложенное позволяет рекомендовать на статью О.В. Шмалий «Принципы государственной гражданской службы как административно-правового института» к опубликованию в научном журнале.

Доктор юридических наук, профессор

В. В. Ванин

9 См.: Гайдов В.Б. Служба в органах внутренних дел как разновидность федеральной государственной службы: Автореф.

В государственном управлении периодический ряд необходимых операций начинается со знаний о социальной проблеме, которую необходимо оценить, выработать для ее решения цель, затем норму и, наконец, сформулировать функции и задачи, посредством которых преодолевается эта проблема. Для такой деятельности обычно разрабатываются административные принципы.

Административные принципы, или в данном случае принципы государственной (гражданской) службы, имеют, естественно, субъективный характер, поскольку вводятся и действуют по воле государства. Что они собою представляют?

Понятие «принципы государственной (гражданской) службы»

Термином «принцип» (лат. — основа, начало) обозначают основное, исходное положение какой-либо теории, учения. Административные принципы гражданской службы — это основополагающие требования, которыми руководствуются гражданские служащие в процессе своей профессиональной деятельности. В них выражены необходимые основания функционирования государственного аппаратного управления. Они устанавливают основные правила этой деятельности. Принципы кладутся в основу формирования и дальнейшего функционирования гражданской службы как административной власти.

По содержанию принципы гражданской службы представляют собой ориентиры, некоторые основания по упорядочению общественных отношений, управлению социальными явлениями и процессами. Они обеспечивают интеграцию отдельных видов управленческой деятельности в различных органах системы государственного управления, взаимную их согласованность и общую направленность на реализацию намеченных целей. На основе этих принципов организуется сам реальный процесс административного управления, т.е. продуманная и обоснованная упорядоченность действий по осуществлению административных управленческих функций, выбору методов и приемов управленческого административного воздействия.

Основное значение принципов гражданской службы заключается в том, что они определяют правовое содержание, практическую организацию и реальное функционирование гражданской службы. Эти принципы отражают наиболее существенные стороны организации и функционирования не только самой гражданской службы, но и системы государственных органов, определяют характер сложных взаимоотношений внутри этой системы.

Принципы гражданской службы изложены в федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Естественно, по большей части принципы в этих двух федеральных законах совпадают, но есть и некоторые различия, в том числе и терминологические. Так, в первом законе они обозначены как «принципы государственной службы», тогда как во втором эти принципы названы «принципами гражданской службы». В целом и те, и другие развивают и обогащают данный раздел государственного законодательства.

Современный законодатель не дает определения принципам гражданской службы, но перечисляет их в двух вышеозначенных федеральных законах. Правовое установление принципов гражданской службы обусловливает функционирование государственных органов, деятельность гражданских служащих, устойчивость государственно-правового регулирования государственно-служебных отношений, а также обоснование тенденций развития служебного законодательства о гражданской службе.

Публичное закрепление принципов государственной (гражданской) службы происходит в различных законодательных и других нормативных правовых актах: в Конституции, федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, конституциях, уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов РФ. Кроме того, принципы государственной (гражданской) службы, установленные в двух вышеназванных законах, являются основой, эталоном для всех других правовых норм, которые будут приняты в будущем.

В ст. 3 гл. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» сформулированы девять основных принципов построения и функционирования системы государственной службы:

• — федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации;
• — законность;
• — приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
• — равный доступ граждан к государственной службе;
• — единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
• — взаимосвязь государственной и муниципальной служб;
• — открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
• — профессионализм и компетентность государственных служащих,
• — защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

При классификации принципов государственной службы целесообразно выделить две группы принципов: конституционные и организационные. Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции, которые конкретизируются в данных законодательных актах. Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах.

Из девяти принципов государственной службы к числу конституционных относятся первые четыре, а к числу организационных — последние пять принципов. Все федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ обязаны претворять эти принципы в жизнь. Государственные служащие должны руководствоваться ими в своей работе.

Каждый в отдельности принцип государственной (гражданской) службы отражает не все объективные связи государственных органов и служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны и взаимообусловлены: соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении остальных принципов.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» также имеются принципы функционирования, которых здесь восемь:

• 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
• 2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ;
• 3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;
• 4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;
• 5) стабильность гражданской службы;
• 6) доступность информации о гражданской службе;
• 7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
• 8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

В чем-то эти принципы повторяют вышерассмотренные принципы «государственной службы», а в чем-то и расходятся. Если их по-прежнему разделить на конституционные и организационные, то только два из них (было четыре) повторяют конституционные принципы, шесть (было пять) — организационные. Очевидно, что совпадающие принципы нет надобности снова анализировать. Интерес представляют лишь два новых принципа, которые, очевидно, имеют отношение к гражданскому обществу. Это принципы стабильности гражданской службы и ее взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

Помимо этих двух групп принципов, гражданские служащие руководствуются еще и вспомогательными принципами. По большей части они разбросаны в различных нормативных документах.