ры, и спорту высших достижений, и проведению социально-значимых пропагандистских мероприятий. Развитие и поддержка массового, общедоступного спорта должны быть приоритетными, поскольку массовая физическая культура способствует повышению уровня здоровья граждан и качества жизни, стабилизации гражданского общества, духовному и физическому оздоровлению молодежи, профилактике девиантного социального поведения. В большом спорте также заложены возможности для агитации и пропаганды, которые необходимо реализовывать: представители спорта высших достижений, которые известны не только в своей стране, но и за ее пределами, благодаря интересу к ним со стороны средств массовой информации, могут оказывать влияние на формирование общественного мнения.

УДК 351

Шустов В.Г. к. полит. наук, докторант

Разграничение полномочий между органами государственной и местной

власти

В статье исследуются полномочия различных уровней публичной власти и процесс разграничения и передача полномочий от органов государственной власти органам местного самоуправления в рамках проводимой муниципальной реформы. По нашему мнению, это самая сложная проблема всей муниципальной реформы.

Ключевые слова: полномочия, разграничения, передача, делегирование децентрализация, деконцентрация, деволюция и нонцентрализм.

В теории различают несколько моделей разграничения полномочий, наиболее известные среди них — централизация и децентрализация. Основная цель децентрализации власти заключается в возвращении власти народу, в том числе местным сообществам, но особенность современного политического процесса заключается в том, что в результате децентрализации власти осуществляется передача властных полномочий территориальным государственным органам и органам местного самоуправления, но не народу. Децентрализация состоит в передаче прав на принятие решений на местный уровень. Выделяют 3 основных типа децентрализации: деконцентрацию, деволюцию и федерализм. Деконцентрация — это ситуация, когда местные вопросы решаются на местах представителями центра. Деволюция — это ситуация, когда местные вопросы решаются на местах, но законодательство, регулирующее организацию и деятельность местных органов власти, принимается на общенациональном уровне. Федерализм отличается от деволюции только тем, что законодательство, ре-

гулирующее систему МСУ, принимается на уровне государственной власти, максимально приближенном к локальному уровню.

В 1999 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». В статье 26 был определён перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, их более 70. Закон, обозначив указанный выше перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, одновременно разрешил наделять органы местного самоуправления многими государственными полномочиями субъекта РФ из данного перечня. И круг этих полномочий тоже постоянно расширяется, на начальном этапе он включал 23 полномочия, а сейчас уже больше 50. В этой же статье установлен перечень полномочий, которые не могут передаваться органам местного самоуправления, их порядка 20. Поэтому субъекты РФ теоретически большую часть своих полномочий могут передать органам местного самоуправления.

К этому необходимо добавить те полномочия, которые должны выполнять органы местного самоуправления, вообще не обеспеченные финансами. В статье 132 Конституции РФ устанавливается, что органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка, но в Федеральном законе №131, определяющем вопросы местного значения поселения этого нет. В Федеральном законе «Об обороне» 1996 года, определены более 10 функций органов местного самоуправления в области обороны. В Федеральном законе №131 этого нет. В Федеральном законе «О государственной границе РФ» 1993 года указывается, что органы местного самоуправления и их должностные лица оказывают помощь пограничным органам, другим органам, осуществляющим различные виды контроля на Г осударственной границе; предъявляют необходимую для их деятельности информацию, создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории. В Федеральном законе «О борьбе с терроризмом» 1998 года сказано, что органы местного самоуправления должны оказывать содействие органам, осуществляющим борьбу с терроризмом. В Федеральном законе «О противодействии экстремистской деятельности» 2002 года подчеркивается, что органы местного самоуправления участвуют в противодействии экстремистской деятельности в пределах своей компетенции.

В июле 2011 года был принят Федеральный закон №247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». В соответствии со статьёй 17 данного закона теперь органы местного самоуправления обязаны обеспечить:

«- предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции;

— до 1 января 2017 года предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период выполнения им обязанностей по указанной должности» .

Муниципальным органам реализация этого положения обойдётся от 1 до 3% средств собственного бюджета, что вообще недопустимо. Кроме того, органы местного самоуправления наделены 10 добровольными полномочиями в соответствии Жилищным Кодексом РФ, такими же полномочиями Земельным Кодексом РФ они наделены по управление государственными землями до разграничения государственной собственности на землю, наделены 6 добровольными полномочиями в соответствии с Федеральным законом «О недрах», порядка 4 добровольными полномочиями в соответствии с Федеральным законом «О полиции» и т.д.

Существует ещё одна очень серьёзная проблема при наделении местного самоуправления государственными полномочиями:

— занижаются нормативы по численности сотрудников, которые должны исполнять переданные государственные полномочия;

— занижаются нормативы уровня оплаты труда этих сотрудников, так как у органов местного самоуправления практически нет механизмов участия в процедуре передачи государственных полномочий.

На заседании Государственного совета РФ в декабре 2011 года Д.Н. Козак заявил: «…предлагается передать ещё более 100 полномочий на региональный уровень» , а это означает, что ещё часть полномочий с регионального уровня будет передана на муниципальный уровень. Этот процесс в последнее время приобретает лавинообразный характер: «.зачастую такие передачи накладывают чрезмерную нагрузку на деятельность органов местного самоуправления и фактически устанавливают приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения» . В результате общий объём полномочий местного уровня власти постоянно увеличивается, а перечень источников доходов, порядок формирования местных бюджетов, несмотря на значительные усилия муниципальной власти, остаются неизменными. При этом органы государственной власти не стремятся уменьшить степень централизации финансовых ресурсов, чем сдерживают экономический рост самоуправляемых территорий и ограничивают конституционно закрепленные правовые возможности местного самоуправления. В Федеральном законе №131 в статье 20 устанавливается: «Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов РФ, предусматривающих наделе-

ние органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным статьей 19 настоящего Федерального закона, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий» .

Нами поддерживается мнение учёных, что гораздо проще было установить: «Законы субъекта, предусматривающие наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями, без передачи соответствующих финансовых средств не имеют юридической силы и органы местного самоуправления вправе не принимать к исполнению такие законы» , это позволит оперативно решать вопросы, а не ждать годами судебного решения.

Наделение полномочиями может осуществляться двумя способами: передачей и делегированием. Передача — способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного самоуправления. Делегирование — предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на определенный срок. Делегирование полномочий может осуществляться на неограниченный или ограниченный сроки, но не на постоянной основе. Принцип делегирования направлен на повышение эффективности деятельности за счет преодоления подчас неэффективной государственной процедуры принятия решений: «Под делегированием понимается передача от одного лица (а) к другому (другим), (б) прав или полномочий на осуществление действий от своего имени (от имени а), .лицо, которому делегируются полномочия, распоряжается ими не в своих собственных интересах, но в интересах другого лица (принципала), т.е. действует так, как действовал бы сам принципал» .

Проблема наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления — это самое проблемное место во всей муниципальной реформе. При реализации большого количества делегированных или переданных государственных полномочий, муниципальная власть не в состоянии обеспечить качество и эффективность в реализации собственных вопросов местного значения. В мировой практике существуют два основных способа предоставления полномочий органам местного самоуправления. Для стран англосаксонской модели характерен принцип «позитивного регулирования», который закрепляет за муниципальными органами право осуществлять лишь те полномочия, которые прямо закрепил закон. Страны континентальной модели опираются на противоположный принцип «негативного регулирования», который позволяет местным органам осуществлять все полномочия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции иных органов.

В рамках контитентальной и англосаксонской моделей местного самоуправления в условиях стабильных демократических систем реализация переданных государственных полномочий имеет положительную динамику. Учёный Г.В. Барабашев подчёркивал: «.в западных странах в эволюции местного управления наблюдается тенденция сращивания местных дел с общегосударственными интересами, вследствие чего многократно усилена природа муниципальных институтов» , которые получают дополнительные финансы и поднимаются на более высокий уровень муниципальной автономии. В России эта тенденция имеет отрицательную динамику, чем больше муниципалитеты нагружаются государственными полномочиями, тем хуже исполняются вопросы местного значения и уменьшается уровень муниципальной автономии. Исследователь Р.Граверт отмечал, что в России «чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционно-правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать единым для всей страны ориентирам государственной политики» .

Новелла в 131 Федеральном законе о добровольности участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий за счет средств местного бюджета «.означает введение нового типа полномочий для органов местного самоуправления — государственных, но добровольно исполняемых» . Кроме того, учёные А.В. Новиков, М.И. Либоракина отмечают: «Парадоксально, что собственно идея разделения полномочий разрушается концепцией наделения местного самоуправления государственными полномочиями. Судя по всему, передача государственных полномочий местному самоуправлению — это своего рода техническое решение, позволяющее создать третий уровень государственной власти» .

Статья 6 Федерального закона 1995 года №154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливала, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. В отличие от этого закона новый Федеральный закон №131 устанавливает, что перечень вопросов местного значения не может быть расширен субъектом РФ, теперь это может сделать только федеральный центр. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Европейская Хартия местного самоуправления главными условиями выполнения полномочий называет наибольшую эффективность их реализации и наименьшую отдалённость от местного сообщества.

Необходимо принять в ближайшее время федеральный закон о наделении органов местного самоуправления государственными полномо-

чиями. Руководитель рабочей группы по муниципальной реформе Д.Н. Козак ещё в 2002 году заявлял: «Наконец, решается вопрос о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями.

Эта тема у нас звучит с начала 90-х годов. Нам нужен закон о делегировании государственных полномочий» . В данном законе необходимо закрепить принципы, механизм наделения местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и порядок расчета материально-финансовых средств. По нашему мнению, передача полномочий должна происходить на основе следующих принципов:

— принцип договорного оформления передачи государственных полномочий (с обязательным согласием представительного органа местного самоуправления данный вывод сделан с учетом статьи 78 Конституции РФ, предусматривающей согласительную процедуру передачи полномочий, а также трактовки процесса делегирования полномочий Европейской хартией о местном самоуправлении);

— принцип обязательности исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

— принцип целесообразности;

— принцип обязательной совместимости начала финансового года и начала исполнения переданного или делегированного государственного полномочия;

— принцип учёта интересов населения муниципального образования;

— принцип приоритетности вопросов местного значения;

— соразмерность и экономическая обоснованность полномочий местного уровня власти материально-финансовым ресурсам, их эффективности;

— подконтрольности осуществления переданных государственных полномочий;

— принцип адаптации передаваемых полномочий к местным условиям;

— принципы приближенности;

— принцип субсидиарности;

— принцип взаимозаменяемости и взаимодополняемости;

— принцип полноты и исключительности.

В данном законе должны быть определены органы, которые от имени муниципального образования могут заключать соглашения. Сегодня в этой сфере порядка нет. Кроме того, для наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо:

— сформировать единые критерии наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

— разработать необходимые методические указания о порядке расчетов и передачи материальных ресурсов, необходимых для реализации передаваемых государственных полномочий;

— разработать порядок прекращения исполнения переданных государственных полномочий.

Постоянно уточняются и перераспределяются полномочия между органами региональной и муниципальной власти, произошло нивелирование основного принципа разграничения полномочий — субсидиарности: «.российский законодатель отказался от этого принципа, когда на вышестоящие уровни передаются лишь те вопросы, которые не могут быть решены на нижних уровнях» . Разные уровни публичной власти должны конкурировать между собой за реализацией конкретных полномочий, и вся система публичной власти должна действовать как единое целое, помогать друг другу при их реализации. Учёный А.В. Новиков доказывает, что в результате конструктивной соревновательности в реализации полномочий различными уровнями публичной власти появляется «продуктивный конфликт», то есть наиболее эффективная реализация полномочий.

Швейцарский учёный Р.Неф разработал новую модель разграничения полномочий — нонцентрализм, который предлагает обновление компетенций и делегируемых прав снизу вверх. По его мнению, множество мелких, нецентрализованных ошибок на самом низовом уровне намного эффективнее, чем централизованные ошибки единой системы управления. Автор поддерживает данную модель и убеждён, что третья по счёту муниципальная реформа самая эффективная начнётся тогда, когда на практике будет реализована модель нонцентрализма. Из перечня вопросов местного значения в федеральном законе №131 были исключены вопросы социальной поддержки и социального обслуживания уязвимых групп населения, которые традиционно, на протяжении длительного времени были функцией местной власти. Никто лучше органов местного самоуправления не может справиться с этой задачей, дойти до конкретных нужд каждого отдельного человека, использовать мощный резерв общественного участия и общественной поддержки социально незащищенных групп населения. Некоторые субъекты РФ возвратили часть функций по социальной поддержке органам местного самоуправления в виде переданных государственных полномочий и сохранили муниципальную сеть учреждений социального обслуживания. В рамках модели нонцентрализма необходимо закрепить законодательно на федеральном уровне за органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов исполнение государственных полномочий субъектов РФ по вопросам социальной поддержки отдельных категорий граждан, опеки и попечительства, регулирование вопросов занятости и трудовых отношений на своей территории. Эти полномочия раньше входили в круг вопросов местного значения и практика доказала, что они наиболее эффективно реализуются именно на местном уровне. В рамках модели нонцентрализма недопусти-

мо положение о временном законодательном закреплении за органами государственной власти субъектов РФ права распоряжения землями в административных центрах субъектов РФ, собственность на которые не разграничена. Ассоциация муниципальных образований России неоднократно выступала с предложением об отмене в регионах закона о передаче органам государственной власти субъектов РФ права распоряжения землями в административных центрах субъектов РФ. Практика применения этого закона показала, что никаких позитивных результатов он не дал и лишь усложнил всю работу по выделению земельных участков для жилищного и иного строительства. Местные органы власти столичных городов по заявкам органов государственной власти могли бы резервировать земельные участки для их нужд.

Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить вниз. По нашему мнению, лавинообразное наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями — сегодня главная угроза всей муниципальной реформе.

Литература

1. Собрание законодательства РФ. 2011. №30 (ч.1). Ст. 4595.

2. Материалы заседания Государственного совета РФ 26.12.2011. Муниципальная Россия. 2012. №1 (27).

3. Кеня И.А. Практика регулирования вопросов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. №4.

4. Собрание законодательства РФ. 2003. №40. Ст. 3822.

6. Корсби П. Определение понятия «централизации», или «децентрализация» против «централизации» / Актуальные проблемы развития федеративных отношений в РФ. М., 2006.

7. Морева Е.Л. Местная власть в Испании: ход реформ и преобразований //Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993.

8. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ. Государство и право. 1992. №10.

9. Миронова Н.И. Местное самоуправление и муниципальная реформа. http://www.riku.ru/confs/vremcul/ mironova -25-05.html.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

11. Проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Аналитический вестник. Вып. № 16. Аппарат Государственной Думы. Комитет по вопросам местного самоуправления. М., 2003.

12. Доклад Общественной палаты РФ о состоянии гражданского общества за 2006 год. М., 2007.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в условиях становления федеральных округов»

Актуальность темы диссертационного исследования. Среди основных задач, разрешение которых будет составлять основу деятельности Российского государства в предстоящее десятилетие, помимо задач создания эффективной экономической системы, находится I оптимизация государственного устройства, характера взаимоотношений Российской Федерации, федеральных органов власти с органами власти субъектов Федерации, нахождение оптимальной структуры и эффективных механизмов разграничения предметов ведения и полномочий. Федеральные округа и Полномочные представители Президента Российской Федерации в них появились в Российской Федерации в мае 2000 года как инструмент восстановления вертикали исполнительной власти, как способ разрешения противоречий между центром и регионами.

Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию (2002 г.) подчеркивает: «Нашей ключевой задачей остается работа по разграничению сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнями власти.»1. Будущее

России как государства, ее способность к экономическому, социальному * и культурному развитию зависят от того, насколько эффективно будут разрешены задачи существенного реформирования структуры управления страной. Оптимизация распределения властных полномочий между уровнями власти — основа подобного реформирования.

1 России надо быть сильной и конкурентоспособной. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию // Российская газета. 2002.19 апреля.

Социально-экономическое развитие страны требует перехода к качественно йовому курсу в разграничении предметов ведения между Российской Федерацией, федеральными округами, субъектами Федерации в составе федерального округа и местным самоуправлением. Вопросы разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации нуждаются в тщательном изучении, представлении научно обоснованной концепции сохранения единства и целостности Российского государства, с одной стороны, и обеспечении более эффективной структуры государственного управления с учетом сложившихся федеративных отношений, с другой. Эту цель преследует деятельность рабочей группы Государственного совета по разграничению предметов ведения и полномочий, а также созданная Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 г. Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, итогом работы которой стал пакет законопроектов, внесенный Президентом Российской Федерации в Государственную Думу в январе 2003 г.

Современная ситуация такова, что теоретические концепции реформирования системы разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, определения места федеральных округов в этой системе требуют своего воплощения в реальных юридических и административных конструкциях государственно-правового механизма. Встраивание в систему государственного устройства Российской Федерации крупных территориальных политических и эк еских регионов — федеральных округов — характеризуется помимо политических, экономических целым рядом конституционных, правовых аспектов. Потребность анализа современного состояния системы разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и регионами в условиях становления федеральных округов, возникающих противоречий между органами государственной власти различных уровней обусловили выбор темы диссертации и определили ее актуальность.

Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Вопросы теории и практики федерализма относятся к числу тех, к которым российские юристы, ученые других специальностей обращаются наиболее часто. В то же время, современный уровень научной разработанности и понимания вопросов разграничения полномочий между Федерацией в лице федеральных органов государственной власти и регионами не обеспечивает необходимой степени эффективности государственного управления, не в полной мере учитывает совокупность изменяющихся факторов, # оказывающих непосредственное влияние на всю систему государственной власти. Среди таких факторов, не подвергшихся подробному научному анализу, — создание и становление федеральных округов как элемента децентрализации управления страной.

Диссертационная работа выполнена на основе изучения и использования научно-монографического материала отечественных и зарубежных ученых. В частности, при подготовке диссертационного исследования автором подвергнута анализу отечественная правовая литература, прежде всего, работы следующих авторов: С.А.Авакьяна, Л.Ф.Болтенковой, А.В.Васильева, Т.Д.Зражевской, В.Б. Исакова, ДЛ.Керимова, Б.С. Крылова, М.Н. Кузнецова, О.Е.Кутафина,

Нормативно-правовая основа работы. В диссертации использовались нормативные правовые акты Российской Федерации, ‘ субъектов Российской Федерации, зарубежных стран. Нормативную базу диссертации составляют, прежде всего, конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., а также Конституции СССР, Конституции РСФСР, Федеративный договор 1992 г.); Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации; федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также • законодательство по вопросам реформирования федеративных отношений в стране.

В диссертации использованы материалы работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также итоги обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов. ,

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ условий, закономерностей, противоречий разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными органами государственной власти в Российской Федерации в условиях реформирования системы управления страной. Наиболее значимым признаком этой реформы диссертант признает образование федеральных округов и становление института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в них. Эта цель предполагает установление места и роли федеральных округов, института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе в системе органов государственной власти Российской Федерации, а также определение путей осуществления административной реформы в стране.

При этом, анализируя динамический характер полномочий, автор диссертации обосновывает, что их разграничение является постоянным процессом, изменяющимся в зависимости от развития • » внутригосударственных отношений, а не единовременной акцией государственного строительства.

Указанные цели достигаются при разрешении следующего комплекса задач:

• исследовать понятие, сущность и содержание конституционного принципа разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов;

• представить основные направления и перспективы использования договорной практики разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;

• выявить совокупность факторов, оказывающих воздействие на процессы разграничения полномочий и предметов ведения в Российской Федерации;

• проанализировать роль институтов федеральных округов и Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в системе разграничения полномочий между Федерацией и регионами;

• проанализировать деятельность органов, призванных разрешать противоречия при разграничении полномочий и предметов ведения;

• исследовать формы и юридические методы закрепления современного состояния разграничения полномочий и предметов ведения в условиях становления федеральных округов в нормативных правовых актах;

• сформулировать конкретные предложения по совершенствованию конституционно-правовых средств разграничения полномочий и предметов ведения, устранению имеющихся противоречий.

• ♦

Объектом диссертационного исследования выступает совокупность правоотношений в сфере разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, обусловленных воздействием на эти процессы институтов федеральных округов и полномочных представителей Презйдента Российской Федерации в них.

Предметом исследования являются теоретические и практические проблемы конституционно-правового регулирования участия Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в процессе разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами.

Методологической основой исследования является, прежде всего, институциональный подход к анализу различных аспектов процессов разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Оценка роли и полномочий федеральных округов в этих процессах осуществляется посредством использования различных методов: нормативно-правовой метод был использован при анализе конституционно-правовой базы разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; системный метод призван представить взаимосвязь социально-экономической ситуации в регионах Российской Федерации с уровнем самостоятельности субъектов федерации, с правовым закреплением их полномочий в решении вопросов своего существования; теоретико-прогностический метод применялся при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы

Наряду с перечисленными, в ходе исследования использовались 1 » такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурнофункциональный и др. Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права, но и к вопросам теории государства и права, административного, финансового, муниципального и других отраслей права.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем обстоятельством, что в работе осуществлен комплексный анализ воздействия федеральных округов и института полномочных представителей Президента Российской Федерации в них на процессы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти. В диссертации исследованы управленческие институты, формируемые на уровне федеральных округов для осуществления концепции разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. На основе проведенного анализа нормативных правовых источников и практики разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным и региональным уровнями власти в диссертационной работе представляются конкретные рекомендации по совершенствованию конституционно-правового регулирования участия структур федеральных округов в этих процессах.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых представлена научная новизна работы:

• Федеральный округ рассматривается в диссертации не как административно-территориальная единица, не как элемент системы государственного устройства, а как сфера управленческих воздействий. Образование федеральных округов как промежуточного уровня государственного управления обусловило необходимость перераспределения полномочий (функций) между федеральным центром, федеральными округами и субъектами Федерации. Для этого, чаще всего, предлагают изменить существующее разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации, передав часть из них федеральным округам. Однако, отмечает диссертант, на момент создания федеральных округов все полномочия уже были распределены между двумя уровнями государственной власти: федеральным и субъекта Федерации (ст. ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации). Поэтому речь идет не столько о разграничении полномочий и функций, сколько об их И перераспределении. В отличие от делегирования полномочий, перераспределение значительного объема полномочий предстает как «экспроприация» полномочий как у федеральных органов государственной власти (правительства), так и у органов власти субъектов Федерации, что нарушает сложившийся баланс разграничения полномочий и в этом случае имеет большой потенциал конфликтности.

• Перераспределение полномочий противоречит конституционным принципам разделения властей — президентская структура (полномочные представители) наделяется полномочиями исполнительной (федеральной и субъектной) власти. Дальнейшее развитие института полномочных представителей Президента целесообразно вести на правовой основе ч. 2. ст. 80 Конституции Российской Федерации: обеспечение конституционных гарантий охраны суверенитета, территориальной целостности, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Принципиальное содержание следующего этапа делегирования полномочий: уточнение состава, объема и механизмов реализации полномочий, делегированных Президентом Российской Федерации своим полномочным представителям, их правовое оформление. По своему содержанию, это исключительно надзорные, контрольные, координационные и информационные функции. Мероприятия по обеспечению делегирования полномочий включают в себя: а) подготовку указов Президента Российской Федерации и соответствующих положений по конкретизации, уточнению делегированных полномочий; б) разработку механизмов по реализации этих нормативных актов, в том числе, финансового обеспечения выполнения делегированных полномочий.

• Утверждая, что одной из приоритетных задач повышения эффективности государства является наполнение правовым, функциональным и ресурсным содержанием предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, диссертант обосновывает предложение о переходе от практики заключения договоров о разграничении полномочий по предметам совместного ведения к заключению соглашений о делегировании полномочий. Делегирование полномочий в системе государственной власти — это основанный на соглашении (договоре) юридический акт, согласно которому один государственный орган временно и на определенных условиях передает другому государственному органу отдельные свои конституционные либо законные полномочия или часть полномочий при сохранении контроля за их осуществлением.

• Для того, чтобы федеративная система (центр — федеральный округ (регион) — субъект Федерации — местное самоуправление) заработала, должен действовать принцип субсидиарности, когда каждый четко выполняет полномочия в пределах своей компетенции. Понятие субсидиарности восходит к средневековому городскому праву. Современное его понимание включает два важнейших аспекта: а) субсидиарность, относящаяся к взаимоотношениям между индивидами и институтами; б) субсидиарность в отношениях между различными уровнями управления. •

• Диссертант обосновывает вывод, что идея субсидиарности как правового принципа, отражающего готовность всех уровней власти делиться полномочиями, еще не стала в России принципом, реально организующим взаимодействие органов власти разных уровней. Попытка заложить в законодательную базу принцип субсидиарнрсти не получила логического развития и составляет серьезную проблему взаимодействия трех уровней управления в Российском государстве. По мнению диссертанта, институт Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах вступает в противоречие с конституционным принципом субсидиарности, предполагающим конституционное, законодательное разграничение предметов ведения между тремя уровнями власти, а отнюдь не единую вертикаль власти сверху донизу.

• В диссертации обосновывается потребность разработки и принятия Федерального закона «О взаимодействии органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации полномочий по предметам совместного ведения». Диссертант, утверждая, что в законе следует подробно предусмотреть условия передачи субъектами Федерации отдельных предметов ведения для их осуществления федеральными властями, предлагает закрепить положение, в соответствии с которым подобная передача может быть осуществлена в случае, если недостаток финансовых средств, экономических, кадровых, политических ресурсов в сфере, относящейся к предмету совместного ведения субъекта Федерации, не позволяет органам государственной власти субъекта Федерации осуществлять полномочия в данной сфере качественно и в полном объеме. Именно в таких случаях может быть применена форма договора.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в исследовании конституционно-правовых основ разграничения полномочий и предметов ведения в Российской Федерации, в представлении системы форм и процедур воздействия на эти процессы полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, научное осмысление ряда актуальных вопросов конституционного законодательства формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических мер по совершенствованию системы управления в стране, оптимизации механизмов координации взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Положения диссертации могут быть использованы в преподавании конституционного права Российской Федерации, теории государства и права, муниципального права, некоторых других дисциплин. Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ. Ряд предложений автора могут быть использованы в ходе законопроектной деятельности как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов и предполагают разработку ряда законопроектов по совершенствованию нормативного регулирования разграничения полномочий и предметов ведения в Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации были отражены в статьях и публикациях, а также в предложениях автора, направленных в комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Диссертант принимал участие в подготовке и обсуждении ряда законопроектов. Материалы исследования использовались автором в его практической деятельности, а также в выступлениях на научных конференциях по проблемам государственного строительства и права.

Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании методологического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации»

Актуальность темы. В процессе проведения муниципальной реформы первого десятилетия XXI в. выявился целый ряд системных проблем, одной из которых является последовательное и целесообразное разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.

Как отметил в своём Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, необходимо «достигнуть оптимального баланса разграничения полномочий между Федерацией и регионами. Как вы знаете, здесь была проведена большая, можно сказать, огромная работа. Но мы всё равно ежегодно уточняем параметры этого разграничения. В том числе вносим изменения в перечни имущества, необходимого для федерального, регионального уровня, для того, чтобы полноценно исполнять свои функции. Считаю, что надо вернуться к этому вопросу и, наконец, определиться, сколько и какого имущества надо регионам»1. Следует отметить, что неокончательно решены перечисленные проблемы и в отношении разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправлении.

По сути дела, упорядочение разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти было одной из целей принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ. Однако практика такого разграничения в различных сферах — организационно-правовой, социальной, финансовой и др. — свидетельствует о том, что в полной мере этой цели достигнуть не удалось. В науке муниципального права не выработано и единого понимания важнейших для решения этой проблемы

1 www.kremlin.ru. теоретических понятий — компетенция, предметы ведения, полномочия органов публичной власти, вопросы местного значения и т. д. Следствием такой ситуации стали различные подходы и федерального, и регионального законодателя к правовому закреплению публично-властных полномочий в сфере местного самоуправления.

Всё это определило выбор темы диссертационного исследования.

В последние годы был защищен ряд диссертаций по проблемам, связанным с разграничением полномочий между различными уровнями публичной власти — В.А. Черепанова, O.A. Стукаловой, В.П. Логинова, Е.И. Кобышевой и т.д.

Следует отметить, что, несмотря на большой интерес и ценность, которую представляют работы вышеперечисленных авторов, проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления разработаны не совсем полно. Как правило, в соответствующих работах рассматриваются лишь федеральный уровень правового регулирования этих отношений и возникающие в связи с этим практические проблемы, а уровень субъектов РФ изучается гораздо реже. Также в литературе недостаточно исследуются данные проблемы в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах

Южного федерального округа, а в тех случаях, когда они всё-таки затрагиваются, речь идёт лишь о некоторых аспектах. Такое положение требует комплексного изучения указанных проблем.

Источниковедческую базу исследования составили Европейская Хартия местного самоуправления, действующее законодательство РФ и её субъектов, находящихся в пределах Южного федерального округа; нормативно-правовые акты дореволюционного и советского периодов; правоприменительная практика в рассматриваемой сфере; конституции и иные нормативно-правовые акты некоторых зарубежных государств; различные справочные материалы; работы отечественных и зарубежных авторов, посвященные рассматриваемой проблематике.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является определение особенностей разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

В соответствии с этой целью сформулированы задачи исследования:

— определить понятие полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления;

— описать историю взаимодействия органов государственной власти и местных органов в России;

— провести сравнительно-правовой анализ разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления; охарактеризовать систему законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; определить особенности разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации в организационно-правовой сфере; выявить специфику разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации в финансово-экономической сфере;

— определить особенности разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в социальной сфере.

Объект диссертационного исследования — правоотношения, складывающиеся в области разграничения полномочий между различными органами публичной власти.

Предмет диссертационного исследования — разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Теоретическую и методологическую основу настоящей работы составили различные методы научного познания. Среди них, прежде всего, общенаучные — диалектический, исторический, системно-структурный, функциональный, логический, герменевтический; а также специальные — технико-юридический, сравнительно-правовой (диахронный и синхронный), толкования норм права (например, грамматический) и некоторые другие.

Эмпирическую базу исследования составили решения судов различных уровней: постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе Постановления от 29 ноября 2004 г. № 17-П; от 15 мая 2006 г. № 5-П; Определение от 2 ноября 2006 г. № 540-0; других высших судов — Верховного Суда Российской Федерации (в том числе Постановления Пленума от 29 ноября 2007 г. № 48) и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 2008 г.; Федерального арбитражного суда СевероКавказского округа 2008 г. Изучены архивные материалы о деятельности муниципальных образований, находящихся в пределах южного федерального округа за период с 2004 по 2008 гг., среди которых постановления и решения органов местного самоуправления рекомендации депутатских слушаний в постоянных комиссиях советов муниципальных районов по аграрным вопросам, земельным отношениям, природопользованию и другим вопросам.

Научная новизна исследования выражается в том, что диссертация представляет собой одну из первых работ, в которой на монографическом уровне комплексно исследуется проблема разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. В диссертации формулируется собственный подход к пониманию полномочий органов государственной власти и местного самоуправления и их места в системе компетенции органов публичной власти.

Также в диссертационном исследовании предлагаются периодизация истории взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, изменения в федеральные, региональные и муниципальные нормативно-правовые акты, направленные на оптимизацию разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в организационно-правовой, финансово-экономической и социальной сферах.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:

1. Конституционно-правовой статус органа публичной власти предлагается рассматривать в составе следующих элементов:

1) место в системе органов публичной власти, задачи и функции;

2) порядок учреждения, формирования (назначения), отставки (роспуска, освобождения от должности), упразднения;

3) компетенция (в виде предметов ведения и полномочий);

4) гарантии деятельности;

5) юридическая ответственность.

2. Становление и развитие взаимодействия органов государственной власти и местных органов в России можно представить в виде шести периодов, которые рассматриваются в данной работе.

3. Компетенцию местного самоуправления составляют следующие элементы:

1) собственная компетенция местного самоуправления (переданная государством местному самоуправлению на постоянной и безвозмездной основе на неопределенный срок на основе закона);

2) делегированная компетенция местного самоуправления (переданная органами государственной власти органам местного самоуправления на основе специальных законов РФ и субъектов РФ по отдельным вопросам государственной деятельности);

3) адресованная местному самоуправлению (государственные полномочия, адресованные органам местного самоуправления законами, не относящимися к законодательству о местном самоуправлении, и не переданные им в особом порядке как делегированные полномочия);

4) дополнительная компетенция местного самоуправления (вопросы, не отнесенные к ведению Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, других муниципальных образований, принятая органами местного самоуправления к своему производству).

4. Полномочия органов публичной власти в организационно-правовой сфере местного самоуправления можно разделить только на собственные полномочия органов местного самоуправления и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в организационно-правовой сфере местного самоуправления, так как для данной сферы невозможно представить делегированные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия.

5. В законодательстве о местном самоуправлении субъектов РФ, находящихся в пределах ЮФО, применяются два варианта закрепления модели разграничения полномочий в организационно-правовой сфере между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований субъекта РФ: 1) отсылочный вариант, при котором в законе субъекта РФ указывается, что такие-то вопросы регулируются федеральным законодательством; 2) в законе субъекта РФ закрепляются полномочия органов государственной власти РФ в отношении местного самоуправления методом прямого копирования без добавления каких-либо дополнительных норм.

6. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ основывается на принципе дуализма, сочетания разделения полномочий между уровнями публичной власти и их взаимодействия по организации жизнедеятельности муниципальных образований, повышения уровня жизни населения.

7. Из всей совокупности общественных отношений, составляющих область взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, можно выделить основные институты однородных общественных отношений, по поводу которых происходит разграничение полномочий между органами указанных уровней публичной власти в России. Так, в рамках института разграничения полномочий в финансово-экономической сфере можно выделить несколько подинститутов. В контексте настоящего диссертационного исследования можно выделить такие подинституты разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований субъектов Российской Федерации, как подинститут местных финансов и пединститут муниципального имущества;

8. Законодательство субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, дословно восприняло соответствующие нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о полномочиях органов местного самоуправления в социальной сфере. Между тем региональный законодатель мог бы и конкретизировать отдельные полномочия органов местного самоуправления в условиях региональной специфики. Кроме того, наблюдается тенденция к исключению из отраслевых законодательных актов субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере в пользу их закрепления на федеральном уровне.

9. Федеральный закон от 22 августа 2004 года №122-ФЗ, известный как Закон «О монетизации льгот», и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» значительно увеличили количество полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом дополнительного финансирования под исполнение этих полномочий не предусмотрено, и субъекты Российской Федерации должны изыскивать дополнительные средства из собственных бюджетов. В этом кроется одна из основных причин, по которым законодатель субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, не конкретизирует’ и не дополняет перечисленные в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия местного самоуправления в социальной сфере.

Теоретическая значимость исследования выражается в выводах и предложениях, сделанных на его основе и направленных на совершенствование научной модели разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в последующих научных работах по муниципальному праву, конституционному (государственному) праву, в учебном процессе — в процессе преподавания муниципального и конституционного права России и зарубежных стран, а также различных специальных курсов, посвященных проблемам местного самоуправления.

Практическая значимость исследования выражается в предложениях, сделанных на его основе и направленных на совершенствование системы нормативно-правовых актов Федерации и субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, а также муниципальных правовых актов и практики их применения.

Апробация результатов исследования. Теоретические положения диссертации и результаты исследования нашли соответствующее отражение в опубликованных автором научных работах, в том числе двух — в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией. Выводы и предложения сообщались в докладах и обсуждались на научных и практических конференциях (Международная научно-практическая конференция, г. Ставрополь, 2006 год; научно-практическая конференция, г. Ставрополь, 2006 год; 53-я научно-методическая конференция преподавателей и студентов «Университетская наука — региону», г. Ставрополь, 2008 год), заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета. Результаты диссертационного исследования применяются в учебном процессе. Применение результатов исследования в деятельности ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет», НОУ ВПО «Северо-Кавказский гуманитарный технический институт», филиала ГОУ ВПО Ставропольского государственного педагогического института в г. Буденновске, органов местного самоуправления Левокумского муниципального района Ставропольского края подтверждается соответствующими актами о внедрении.

Структура и объем диссертации. Структура работы предопределена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка источников.

М.Ю. ДИТЯТКОВСКИЙ

«Журнал российского права», 2007, N 11

Дитятковский Михаил Юрьевич — доцент Омского государственного университета, кандидат юридических наук.

В настоящей статье делается попытка критического анализа таких спорных вопросов конституционного и муниципального права, как предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также разграничение предметов ведения и полномочий между указанными органами.

Ряд закрепленных в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <1> и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <2> положений, касающихся вопросов местного значения, очень важны, поскольку их решение на местном уровне связано с реализацией соответствующих конституционных прав граждан. К ним многие авторы традиционно относят, например, вопросы здравоохранения, образования, охраны общественного порядка, жилищного обеспечения, охраны окружающей природной среды, обеспечения противопожарной безопасности и т.д. <3>.

<1> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

<2> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

<3> См., например: Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. М., 1997. С. 424 — 425.

Исходя из этого, некоторые авторы, например В.И. Васильев, Н.А. Емельянов, С.Г. Соловьев, Н.И. Соломка, Г.Н. Чеботарев <4> и другие, считают, что «вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут оставаться без влияния государства» <5> и вводят в науку муниципального права по аналогии с предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов такое понятие, как «предметы совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления».

<5> Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 250.

Так, Н.И. Соломка указывает: «Под предметами совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления следует понимать не возможность тех и других органов нормативно регулировать какие-либо вопросы, а, скорее, их совместную деятельность в определенной сфере общественной жизни за счет совместных расходов в соответствии со строго определенными полномочиями… По предметам совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации и исполнительные органы местного самоуправления образуют единую систему исполнительной власти в соответствующих субъектах Федерации» <6>.

<6> Соломка Н.И. Указ. соч. С. 45 — 46, 50 — 51.

Конституционное право некоторых зарубежных стран предусматривает совместную компетенцию местных органов с центром или же субъектами федерации. Согласно, например, законодательству Голландии обязанности муниципалитетов могут выполняться как автономно, так и в соответствии с системой «совместного властвования». Совместная компетенция центра и провинций (административно-территориальных единиц регионального уровня) предусмотрена в законодательстве Шри-Ланки. В Мексике, а также в некоторых штатах Бразилии муниципалитеты по ряду вопросов (транспорт, водоснабжение и др.) обладают совместной компетенцией с субъектами федерации <7>.

<7> См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С. 115.

Предметы совместного ведения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления получили закрепление в законодательстве ряда субъектов (Республики Саха (Якутия), Хабаровского края, Калининградской, Костромской, Самарской, Свердловской, Тульской, Тюменской областей).

Показательным в этом плане являлся Закон Тюменской области от 25 июля 1997 г. N 101 «О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти области и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» <8>. В соответствии со ст. 1 указанного Закона под предметами совместного ведения органов государственной власти Тюменской области и муниципальных образований понимались сферы общественных отношений и деятельности органов государственной власти области и муниципальных образований по осуществлению ими полномочий, не отнесенных федеральным законодательством к исключительному ведению Российской Федерации, ее субъектов или местного самоуправления и находящихся в соответствии с действующим законодательством в ведении как областных органов государственной власти, так и муниципальных образований.

<8> Вестник Тюменской областной Думы. 1997. N 7.

Наряду с законодательством субъектов РФ предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления получили закрепление и в федеральном законодательстве. Например, в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 <9>, отражено, что органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, создают условия для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, ряда других прав. В Бюджетном кодексе РФ имеется ст. 85, также подтверждающая правомерность введения понятия «предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления». В соответствии с данной статьей предусматривается совместное финансирование отдельных функциональных видов расходов, а следовательно, и соответствующих им полномочий, за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ и средств местных бюджетов.

<9> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5011.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому для того, чтобы предусматривавшиеся законодательством и рядом авторов предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления не нарушали конституционные положения, необходимо разграничение полномочий по указанным предметам совместного ведения.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления были связана, прежде всего, с несоответствием отраслевых федеральных законов в части разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и органами местного самоуправления — с другой, с аналогичными нормами, содержащимися в Конституции РФ и Федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Усугубляет данную проблему и то, что в указанных Законах нечетко сформулированы сами вопросы местного значения. Использование в их тексте таких терминов, как «организация», «содержание», «развитие», «создание условий», «участие», «содействие», не дает представления о реальном объеме полномочий органов местного самоуправления и их соотношении с полномочиями органов государственной власти в той или иной области общественных отношений. Например, вопросы местного значения, предусматривающие содействие или участие органов местного самоуправления, предполагают определенное участие в их решении и органов государственной власти. Объем такого участия органы государственной власти, как правило, определяют самостоятельно, в результате чего на органы местного самоуправления могут быть возложены значительные обязанности, и при этом без каких-либо дополнительных финансовых компенсаций. Либо, наоборот, по инициативе государства степень участия органов местного самоуправления в решении того или иного вопроса может быть сведена к минимуму.

Разграничение полномочий между уровнями власти имеет очень важное практическое значение. Четкое разграничение полномочий позволит избежать дублирования и параллелизма в работе органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такое разделение является основой для распределения собственности и финансов между уровнями власти, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления объем собственности и финансовых ресурсов муниципалитетов должен соответствовать объему полномочий местного самоуправления. Это позволит разграничить ответственность государства и местного самоуправления за решение того либо иного вопроса.

В юридической науке конца XX — начала XXI в. вопросу о порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления уделялось большое внимание.

Так, по мнению некоторых авторов, например В.И. Васильева, Н.А. Игнатюк, А.Н. Кубаркова, Н.А. Шевчик <10> и других, начинать процедуру разграничения предметов ведения и полномочий нужно с ревизии, систематизации правовых актов, регулирующих предметы ведения и полномочия местного самоуправления, устранения правовых коллизий. Далее, как считает А.Н. Кубарков, необходимо кодифицировать нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления, закрепленные во многих отраслевых законах <11>. Итогом такой работы, как считает Н.А. Игнатюк, «мог бы быть реестр полномочий органов государственной власти двух уровней (федерального и регионального) и реестр полномочий органов местного самоуправления в сферах их совместного ведения. Имея такие реестры, каждый уровень власти или управления смог бы определить, какие из своих полномочий и в каком объеме делегировать, а какие осуществлять самостоятельно» <12>.

<11> См., например: Кубарков А.Н. Разойдемся красиво! // Муниципальная власть. 1999. N 4-5. С. 28.

<12> Игнатюк Н.А. Полномочия: делиться или делегировать? // Российская Федерация сегодня. 1998. N 24. С. 31.

В целях установления единого порядка разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления некоторые авторы, например О.А. Сомова, Н.А. Шевчик, А.Н. Кубарков, предлагают разработать и принять Федеральный закон «Об общих принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» <13>. По нашему мнению, принятие подобного Федерального закона будет превышением компетенции Российской Федерации, поскольку вопрос разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления не относится к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Н.А. Емельянов, О.А. Сомова, Н.А. Шевчик <14> и ряд других авторов считают, что для разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления необходимо принятие соответствующих рамочных законов на уровне субъектов РФ. Такие законы были приняты, например, в республиках Башкортостан, Саха (Якутия), Воронежской, Тамбовской, Тюменской областях.

<14> См., например: Сомова О.А. Указ. соч. С. 128; Шевчик Н.А. Указ. соч. С. 19 — 20.

Законами субъектов РФ о порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, в том числе по предметам совместного ведения указанных органов, предусматривалась процедура заключения договоров (соглашений) о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления по каждому из предметов совместного ведения. Сторонником договорного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления являются С.К. Дряхлов, О.А. Сомова, Н.А. Шевчик <15>.

Однако практика разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации начиная с 2000 г. пошла по иному пути. В соответствии с Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. N 741 <16> была образована Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, название которой впоследствии неоднократно менялось.

<16> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2652.

Результатом деятельности указанной Комиссии стало принятие ряда федеральных законов, направленных на разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления, в том числе: Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ <17>, Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ <18>, Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ <19>, Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ <20>, Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ <21> и т.д.

<17> СЗ РФ. 2003. N 27. Ст. 2709.

<18> СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3535.

<19> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

<20> СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 25.

<21> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10.

Суть указанных изменений с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления можно свести к следующему:

1) федеральный законодатель категорически отверг идею о наличии предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления;

2) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления осуществляется по общему правилу базовыми и отраслевыми федеральными законами. В случаях, предусмотренных федеральным законодательством, указанное разграничение допускается осуществлять законами субъектов РФ;

3) федеральным законодателем была отвергнута точка зрения о необходимости принятия специального федерального закона или законов субъектов РФ о порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления;

4) федеральным законодателем была отвергнута точка зрения о возможности заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Таким образом, на сегодняшний день единственной официально признанной формой разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления согласно федеральному законодательству является закон (федеральный или субъекта РФ). В связи с этим из федерального законодательства к настоящему времени практически повсеместно исключены упоминания о предметах совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, были признаны утратившими силу законы субъектов РФ (за исключением Республики Саха (Якутия)), упоминавшие как о предметах совместного ведения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, так и о договорном порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» ст. 85 Кодекса была изложена в новой редакции и из федерального законодательства был исключен термин «расходы, совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований». Законом Тюменской области от 5 ноября 2004 г. N 275 «О внесении изменений в Закон Тюменской области «О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти области и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» <22> из текста указанного Закона были исключены все положения, упоминающие о предметах совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

<22> Вестник Тюменской областной Думы. 2004. N 12.

Суды общей юрисдикции практически повсеместно признают противоречащими федеральному законодательству законы субъектов РФ о порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления <23>; практику по осуществлению разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления иными нормативными правовыми актами помимо закона или договорами <24>.

<23> См., например: решение Верховного Суда Республики Тыва от 29 июля 2002 г. N 2-47.

<24> См., например: решение Ленинского районного суда г. Владивостока от 6 января 2004 г.

Вместе с тем, по нашему мнению, столь категоричное отторжение федеральным законодателем точки зрения о наличии предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления противоречит Конституции РФ, которая фактически закрепляет наличие таких предметов совместного ведения. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 40 Конституции РФ как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления обязаны поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права на жилище. Части 1 и 2 ст. 41 предусматривают возможность оказания гражданам медицинской помощи как в государственных, так и в муниципальных учреждениях здравоохранения, а также развитие как государственной, так и муниципальной систем здравоохранения. Согласно ч. 2 и 3 ст. 43 граждане могут получать образование как в государственных, так и в муниципальных образовательных учреждениях.

Указанные примеры свидетельствуют о фактическом закреплении предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления на уровне Конституции РФ в таких важнейших областях, как образование, здравоохранение, жилищное обеспечение, и о необходимости дальнейшего законодательного урегулирования и развития данных положений отраслевыми и межотраслевыми федеральными законами и законами субъектов РФ. До изменения Конституции РФ умалчивание о существовании указанных проблем в федеральном законодательстве ни к чему хорошему не приведет. Напротив, со временем вопросов о наличии предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также о порядке их разграничения еще больше прибавится.

Об этом свидетельствует тот факт, что вопросы, связанные с предметами совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления, нашли отражение в практике Конституционного Суда РФ. Например, в определениях Суда, в том числе появившихся после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, посвященных вопросам предоставления органами местного самоуправления жилых помещений судьям, прокурорам, сотрудникам учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, работникам органов милиции, указывается следующее. Данная обязанность местной администрации касается обеспечения жильем работников органов, которые находятся на территории муниципального образования. Поскольку содержание и использование муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, вопросы обеспечения жильем указанных категорий граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, имеют и общегосударственное, и местное значение, а потому решаются совместно государственными органами и органами местного самоуправления <25>.

Вряд ли можно согласиться с подобной позицией Конституционного Суда РФ. На наш взгляд, полномочия органов местного самоуправления по предоставлению жилых помещений работникам органов государственной власти РФ относятся к числу государственных полномочий, фактически переданных органам местного самоуправления. Ведь к вопросам местного значения согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ относится обеспечение жилыми помещениями только малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и проживающих на территории муниципального образования. В то же время автор положительно оценивает тенденцию, прослеживающуюся в практике Конституционного Суда РФ, к официальному подтверждению самого факта наличия предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Исключение из федерального и регионального законодательства положений о наличии предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления приводит к искоренению положительного опыта субъектов РФ в практическом решении указанных проблем, а также к усилению тенденций унитаризма в нашем федеративном государстве. В связи с этим учеными до сих пор поддерживается дискуссия о предметах совместного ведения и договорном порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления <26>.

<26> См., например: Чеботарев Г.Н. Указ. соч.