Настоящий обзор посвящен анализу Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.01.2019 № 4-П по делу о проверке конституционности статьи 19.1 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» (далее ― Закон о СМИ) в связи с жалобой гражданина Е. Г. Финкельштейна (далее ― Постановление).
1. Краткая фабула дела
Гражданин Е.Г. Финкельштейн (далее ― Заявитель), имеющий наряду с российским гражданством гражданство Нидерландов, является участником ООО «Радио-Шанс», владеющим 49% долей в уставном капитале. Данное общество является организацией, осуществляющей радиовещание на территории России. Общее собрание участников ООО «Радио-Шанс» приняло решение о переоформлении в порядке уступки имеющейся у данного общества лицензии на осуществление радиовещания в пользу второго его участника ― ЗАО «Русское радио ― Евразия». Заявитель оспорил данное корпоративное решение в арбитражном суде.
Суд первой инстанции в иске отказал, ссылаясь на то, что Заявитель будучи также подданным Королевства Нидерландов не в праве в силу статьи 19.1 Закона о СМИ осуществлять права участника ООО «Радио-Шанс», в том числе обращаться в суд с указанным иском. Арбитражный суд апелляционной инстанции отменил решение арбитражного суда первой инстанции и принял новый судебный акт, в котором удовлетворил требования Заявителя. Арбитражный суд кассационной инстанции отменил постановление арбитражного апелляционного суда и оставил в силе решение суда первой инстанции.
В результате Заявитель обратился с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации (далее ― КС РФ) о признании положений статьи 19.1 Закона о СМИ противоречащими Конституции Российской Федерации.
Основные положения статьи 19.1 Закона о СМИ
Следует отметить, что положения статьи 19.1 Закона о СМИ были существенно ужесточены в октябре 2014 г. в части запретов и ограничений, налагаемых на иностранное участие в российских СМИ.
Предметом разбирательства в КС РФ явились следующие положения указанной статьи.
Часть первая статьи 19.1 Закона о СМИ вводит запрет, согласно которому:
(а) иностранное государство, международная организация, а также находящаяся под их контролем организация;
(б) иностранное юридическое лицо;
(в) российское юридическое лицо с иностранным участием;
(г) иностранный гражданин;
(д) лицо без гражданства;
(е) гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство другого государства (далее — бипатрид)
в совокупности или каждый в отдельности не вправе:
(а) выступать учредителем (участником) средства массовой информации;
(б) являться редакцией средства массовой информации;
(в) являться организацией (юридическим лицом), осуществляющей вещание.
Часть вторая статьи 19.1 Закона о СМИ устанавливает ограничение, согласно которому:
(а) иностранное государство, международная организация, а также находящаяся под их контролем организация;
(б) иностранное юридическое лицо;
(в) российское юридическое лицо, доля иностранного участия в уставном капитале которого составляет более 20%;
(г) иностранный гражданин;
(д) лицо без гражданства;
(е) бипатрид
не вправе осуществлять владение, управление либо контроль прямо или косвенно (в том числе через подконтрольных лиц или посредством владения в совокупности более 20% долей (акций) любого лица) в отношении более 20% долей (акций) в уставном капитале лица, являющегося участником (членом, акционером):
(а) учредителя средства массовой информации;
(б) редакции средства массовой информации;
(в) организации (юридического лица), осуществляющей вещание.
В части четвертой статьи 19.1 Закона о СМИ содержится еще один запрет, согласно которому лица, являющиеся учредителями (участниками) средств массовой информации или редакций средств массовой информации, а также организаций (юридических лиц), осуществляющих вещание, в случае несоответствия требованиям данной статьи не вправе осуществлять права, предусмотренные абзацами вторым ― шестым пункта 1 статьи 65.2 Гражданского кодекса Российской Федерации, одним из которых является право обжаловать решения органов корпорации. Принадлежащие данным лицам голоса не учитываются при определении кворума общего собрания участников (членов, акционеров) и при подсчете голосов.
Итоги рассмотрения жалобы Заявителя
Часть первая статьи 19.1 Закона о СМИ была признана КС РФ не соответствующей Конституции Российской Федерации в той мере, в какой использованное в ней понятие «участник СМИ», не конкретизированное в законодательстве, создает неопределенность в установлении круга адресатов установленного запрета.
Взаимосвязанные части вторая и четвертая статьи 19.1 Закона о СМИ были признаны КС РФ не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они в силу неопределенности своего содержания не позволяют установить:
(а) круг субъектов корпоративных правоотношений (например, участников хозяйственного общества ― учредителя СМИ, организации, осуществляющей вещание), на которых распространяется соответствующее регулирование;
(б) наличие юридической возможности у бипатрида, владеющего более 20% долей (акций) в уставном капитале хозяйственного общества, являющегося учредителем СМИ или организацией, осуществляющей вещание (либо иного лица, имеющего доли (акции) в уставном капитале общества ― учредителя СМИ, организации, осуществляющей вещание), реализовывать корпоративные права в пределах, не превышающих 20% такого участия.
Часть четвертая статьи 19.1 Закона о СМИ была признана КС РФ не соответствующей Конституции Российской Федерации в той мере, в какой ограничивая лиц, не отвечающих требованиям данной статьи, в их праве осуществлять корпоративные права, она исключает для них возможность прибегнуть к судебной защите их имущественных прав и законных интересов, связанных с деятельностью соответствующего хозяйственного общества.
КС РФ также распорядился внести изменения в действующее законодательство, вытекающие из Постановления.
Таким образом, КС РФ постановил уточнить в законодательстве понятие «участник СМИ», а также ряд иных положений статьи 19.1 Закона о СМИ, а также указал на то, что соответствующие участники хозяйственных обществ, подпадающие под запреты и ограничения данной статьи, тем не менее, вправе осуществлять свои корпоративные права. Однако концептуально конституционность самих запретов и ограничений, содержащихся в статье 19.1 Закона о СМИ, судом не ставится под сомнение.
* * *
Специалисты АО «БДО Юникон» всегда рады оказать вам необходимую помощь в части разъяснения новых положений законодательства, а также поддержку в их применении на практике.
1 Речь идет об иностранном участии, как оно определено в частях первой и второй статьи 19.1 Закона о СМИ.
2 В данном случае КС РФ почему-то сузил круг адресатов запрета до бипатридов.
Вестник Томского государственного университета. 2017. № 417. С. 210-213. Б01: 10.17223/15617793/417/30
УДК 342.56
Т. И. Ряховская
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРЯМОГО ДЕЙСТВИЯ КОНСТИТУЦИИ МЕРАМИ ОХРАНЫ
Статья посвящена проблемам теоретико-методологических основ прямого действия Конституции. В рамках исследования осуществлен анализ деятельности Конституционного Суда РФ в сфере обеспечения прямого действия Конституции РФ и, в первую очередь, представлена идея об обеспечении им прямого действия Конституции РФ мерами охраны, что проиллюстрировано некоторыми примерами из практики. Проанализированы постановления Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ и предложен вывод.
Ключевые слова: Конституция РФ; прямое действие Конституции РФ; Конституционный Суд; юридические свойства конституции; правовая деятельность; охрана Конституции; система обеспечения прямого действия Конституции.
Вопрос о прямом действии норм Конституции РФ по-прежнему остается дискуссионным и актуальным, что связано с обсуждением предложений, касающихся внесения изменений в Основной закон государства, а также отсутствием юридического закрепления расшифровки указанного термина.
Полагаем, прямое действие Конституции Российской Федерации — это юридическое свойство норм Основного закона, имеющее легальный характер, выражающее правило действия и реализации конституционно-правовых норм независимо от наличия конкретизирующих их нормативно-правовых актов. В целях наиболее эффективной реализации прямого действия Конституции Российской Федерации предлагается ввести термин «система обеспечения прямого действия Конституции», включающий в себя взаимосвязанные формы правовой деятельности публичных органов государственной власти и местного самоуправления, направленные на реализацию свойства прямого действия Конституции. Существование системы обеспечения прямого действия Конституции обусловливается совокупностью юрисдикций органов власти различных уровней, их взаимосвязью, структурой самой Конституции, выражающейся в согласованности конституционных положений, определяющих концептуальное единство последней.
Применительно к системе обеспечения прямого действия Конституции РФ ее базовыми элементами являются: правовая деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, граждан (как представителей гражданского общества) в форме охраны прямого действия Конституции и их правовая деятельность в форме его защиты.
Существуют различные подходы к разграничению понятий охраны и защиты Конституции РФ; не ставя целью исследования их разграничение, обращаясь к накопленному опыту ученых по этому вопросу, присоединимся к идее Д. А. Авдеева, высказанной в контексте разграничения терминов «охрана» и «защита» прав и свобод человека и гражданина . И предположим, что в контексте системы обеспечения прямого действия Конституции РФ правовая деятельность в форме охраны может быть расшифрована как взаимосвязанные меры, осуществляемые органами государственной власти и местного самоуправления, общественными организациями, гражданами, направленные на предупреждение нарушений положений
конституционно-правовых норм и способствование их процессу реализации.
Особый же интерес к правовой деятельности Конституционного Суда в системе обеспечения прямого действия Конституции РФ обусловлен его специфической правовой природой, основными чертами которой являются следующие существенные характеристики: правовой статус — судебный орган; функции -осуществление конституционного контроля; главные принципы деятельности — самостоятельное и независимое осуществление судебной власти; процессуальная форма деятельности — конституционное судопроизводство . Более того, по мнению Б. С. Эбзеева, Конституционный Суд РФ является гарантом политического мира в обществе и государстве .
Как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, разрешая конкретные дела о конституционности оспариваемых законодательных положений и тем более осуществляя непосредственное толкование Основного закона, Конституционный Суд РФ раскрывает содержание конституционных норм, оценивает проверяемые положения отраслевого законодательства в их системной взаимосвязи, одновременно утверждая на основе конституционных императивов верховенство и прямое действие Конституции РФ (ст. 15), непосредственность действия и самих по себе прав и свобод человека и гражданина (ст. 18) — как для законодателя, так и для всех правоприменителей .
Т.И. Алиев и Е.В. Бердникова предлагают считать, что Конституционный Суд РФ по отношению к Конституции играет двоякую роль: как институционального гаранта, позволяющего реализовать свойство юридического верховенства Основного закона страны и осуществлять его правовую охрану, а также как органа, фактически наделенного правом нетекстового преображения конституционных норм . Полагаем, это весьма справедливо. Своей деятельностью в сфере толкования Конституции РФ Конституционный Суд обеспечивает не только ее прямое действие, но и устойчивость, внося корректировки своим правовыми позициями, подстраивая базовый текст под современные реалии, не меняя его сущности. В этом и заключается идея обеспечения прямого действия Конституции РФ мерами охраны.
Таким образом, Конституционный Суд РФ занимает особое место в системе обеспечения прямого
действия Конституции как специализированный орган конституционного контроля, созданный с целью обеспечения прямого действия Конституции, причем, несмотря на то что законодательно закреплено лишь его полномочие осуществлять защиту прямого действия Конституции, этот орган осуществляет и ее правовую охрану, что справедливо отмечает С. А. Савченко . Давая официальное нормативное толкование Конституции РФ, Конституционный Суд РФ обеспечивает условия для наиболее полной реализации ее положений.
Конституция РФ и ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» отделили официальное нормативное толкование от других категорий дел, которые вправе разрешать Конституционный Суд РФ. Поводом для толкования является неопределенность норм Конституции, которую в науке предлагается понимать как нарушение качества закона, требований, предъявляемых к нему, в частности точности и ясности формулировок. Именно анализ лексики Конституции РФ, выявление оттенков значений слов, терминов и терминологических оборотов позволяют правильно понять смысл правовых положений, избежав тем самым ошибок в процессе законотворчества и правоприменения. По проблеме, связанной с пределами и границами толкования Судом конституционных норм, нет однозначного решения. По нашему мнению, Конституционный Суд ограничен в первую очередь конституционными нормами, которые имеют «презумпцию». Кроме того, здесь нельзя исключать еще и самоограничение рассматриваемого нами органа государственной власти, т. е. при любой своей деятельности он не вправе подменять законодателя. Однако, если речь идет об отсутствии какой-либо нормы, то, на наш взгляд, Суд имеет право временного устранения пробела с условием, что впоследствии необходимый для регулирования конкретных отношений правовой акт будет принят. Сам Конституционный Суд неоднократно выражал свою позицию об отсутствии намерения подменять законодателя, что впервые установлено в Определении от 20 ноября 1995 г. № 77-О .
Вместе с тем имеются и примеры проявления правотворческих функций Суда, например дело о толковании ст. 136 Конституции РФ, где Конституционный Суд установил, что из предусмотренной Конституцией РФ процедуры принятия поправок к гл. 3-8 вытекает, что поправки в смысле ст. 136 принимаются в форме особого правового акта — Закона РФ о поправке к Конституции РФ , который, по идее, нигде не предусмотрен.
Вместе с тем деятельность Конституционного Суда практически всегда соприкасается с другими видами государственной деятельности, подчиняя их необходимости следовать высшему закону государства -Конституции РФ, обладающей прямым действием.
Конституционный Суд интерпретировал и толковал в соответствии с доктриной и логикой Основного закона многие конституционные положения о новом федерализме, организующей роли центра и равноправии субъектов Федерации, организации региональной государственной власти и местного самоуправления. Есть ряд объективных и субъективных причин, обусловивших эти процессы: 1) переход на прямое и непосредственное применение Конституции Российской Федерации; 2) отставание законодательного процесса от реального хода социально-экономических и политических преобразований, пробельность и противоречивость действующего федерального законодательства; 3) трудности становления и развития регионального законодательства, проблемы, связанные с реализацией функции законодательствования в отдельных субъектах . Бесспорно, в таких условиях положительные результаты деятельности Конституционного Суда сложно переоценить.
Например, проблема, ставшая предметом разбирательства в Конституционном Суде, возникла в связи с коллизией, заключенной в Конституции РФ: с одной стороны, автономным округам придается статус равноправных субъектов Федерации (ч. 1, 4 ст. 5), а с другой — сохраняется их включенность в состав другого образования — края или области . Свою правовую позицию, выраженную в Постановлении от 14.07.1997 № 12-П, Конституционный Суд основывал на том, что вхождение автономного округа в состав края, области по смыслу ч. 4 ст. 66 Конституции РФ означает такое конституционное состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом России, одновременно составляет часть другого субъекта РФ — края или области. Однако вхождение не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией РФ . Обозначенное имеет общее значение, распространятся на все автономные округа, входящие в состав края, области.
Конституционный Суд при официальном нормативном толковании должен учитывать приоритет основ конституционного строя. Вместе с тем интересным представляется и мнение самого Суда по этому поводу, которое выражено в различных определениях, содержащих правовые позиции. Например, Государственная Дума требовала признать недействующим положение ч. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации в части, противоречащей принципу разделения властей, на что обращающиеся получили ответ: «В компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, установленную статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», не входит проверка конституционности конституционных положений, призна-
ние их недействующими, утратившими силу» . Похожими формулировками наполнены и иные определения, содержащие в себе отказы о принятии к рассмотрению: «Конституционный Суд не вправе проверять конституционность Конституции Российской Федерации ни по каким параметрам» .
По верному замечанию В.Д. Зорькина, официальное, общеобязательное толкование Конституции Конституционным Судом служит для преодоления имеющихся неконституционных положений в законодательстве, тем самым обеспечивая охрану Конституции и ориентируя правотворчество, правоприменение и всю сеть конкретных правоотношений на положения Конституции, являющиеся, в свою очередь, нормативной основой постоянно меняющегося мира. И в данном контексте именно пу-
тем интерпретации норм Основного закона возможно обеспечение стабильности и динамизма общества .
Таким образом, обеспечение прямого действия Конституции РФ мерами охраны имеет важнейшее значение. Это не абстрактная деятельность, а вполне конкретная, результатом которой является предотвращение нарушения принципа прямого действия Конституции РФ. Рассмотренная правовая деятельность Конституционного Суда РФ в этой сфере связана с конкретизацией и уяснением смысла конституционных положений. А главным критерием построения этой «надстройки» Конституции РФ являются сами ее нормы, в которых закреплены: 1) основные положения, которым требуется дополнительное развитие; 2) основные направления такого развития.
ЛИТЕРАТУРА
1. Авдеев Д.А. Правовой механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2004.
20 с.
2. Кряжков В. А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации : учеб. пособие. М. : Изд-во БЕК, 1998. 462 с.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
3. Эбзеев Б.С. Конституционный Суд Российской Федерации: новая страница жизни // Человек и закон. 1994. № 11. С. 3-12.
4. Бондарь Н.С. Решения Конституционного Суда как мера свободы и ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2006.
№ 10. С. 2-5.
5. Алиев Т.И., Бердникова Е.В. Конституция Российской Федерации: пределы стабильности и перспективы модернизации // Современное
право. 2013. № 12. С. 9-14.
6. Савченко С.А. Конституционный процесс реализации норм, закрепляющих основы конституционного строя России. Тюмень : Изд-во
ТюмГУ, 2011. 464 с.
7. Определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 1995 г. № 77-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания и запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»» // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4867.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской
Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4408 (Комментарий: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М. : Юристъ, 2001. С. 149).
9. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Statisticses/Pages/Decision.aspx (дата обращения: 9.04.2016).
12. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» // СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.
13. Определение Конституционного Суда от 28 декабря 1995 г. № 137-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания о толковании положений статьи 80 и части 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации» // СПС «Гарант» (текст определения официально опубликован не был).
14. Определение Конституционного Суда РФ от 1 апреля 1996 г. № 13-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» в части утверждения Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года» // Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М. : ОАО Издательский дом «Городец»; Формула права, 2003. С. 131 (текст определения официально опубликован не был).
15. Зорькин В. Д. Конституционно-правовое развитие России. М. : Норма; ИНФРА-М, 2011. 720 с.
Статья представлена научной редакцией «Право» 24 марта 2017 г.
freedoms of man and citizen]. Abstract of Law Cand. Diss. Tyumen.
Moscow: Izd-vo BEK.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
new page of life]. Chelovek i zakon. 11. pp. 3-12.
freedom and responsibility]. Konstitutsionnoe i munitsipal’noepravo. 10. pp. 2-5.
Russian Federation: limits of stability and prospects of modernization]. Sovremennoepravo — Modern Law. 12. pp. 9-14.
(Accessed: 09th April 2016).