оставался альтернативный способ — сбор подписей избирателей.
Итак, как уже было сказано, в процессе становления российского избирательного законодательства сложились три формы поддержки выдвижения кандидатов (итоги предшествующих выборов, сбор подписей избирателей, муниципальный фильтр), которые в реальности такую поддержку выявляют далеко не всегда и в практике применения которых возникает ряд существенных проблемных вопросов. В связи с этим, как представляется, такие формы поддержки, как итоги предшествующих выборов и муниципальный фильтр, по изложенным в статье причинам подлежат ис-
ключению из российского законодательства.
Заградительный барьер при регистрации кандидатов необходим, но только для недопущения злоупотребления ими своим пассивным избирательным правом и отсева тех, кто выдвигается не для того, чтобы быть избранным, а в иных личных целях.
Действенным заградительным барьером для кандидатов, злоупотребляющих своим пассивным избирательным правом, во всяком случае значительной их части, может быть избирательный залог при сохранении сбора подписей для тех, кто не может позволить себе внесение этого залога.
Библиографический список
Иванченко А. В., Любарев А. Е. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. М., 2006.
Интервью с врио губернатора Воронежской области А. В. Гордеевым // Коммерсантъ. 2014. 2 сент.
Макарцев А. А. Избирательный режим в Российской Федерации: монография. М., 2013.
Постников А. Е. О конституционно-правовом методе регулирования // Журнал российского права. 2012. № 12.
Российская газета. 2011. 23 дек.
Советников И. В. Злоупотребления правом в избирательном процессе. М., 2010.
Черепанов В. А. Политическая реформа в России: проблема и поиск путей решения // Вопросы правоведения. 2012. № 3.
Перераспределение полномочий:
соотношение федерального и регионального регулирования
НАНБА Сариа Беслановна, старший научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: const@izak.ru
Статья посвящена исследованию концептуальных основ местного самоуправления в Российской Федерации. Анализируется современное состояние законодательства о местном самоуправлении. Проанализированы в ретроспективе пределы участия субъектов Российской Федерации в отношении местного самоуправления. Особенностью местного самоуправления является расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в регулировании вопросов организации местного самоуправления. Анализируется правовая природа перераспределения полномочий, дается классификация перераспределяемых полномочий. Исследованы законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие перераспределение полномочий. Выявлена тенденция передачи на региональный уровень полномочий, содержание которых составляют вопросы исконно местного значения.
Ключевые слова: местное самоуправление, перераспределение полномочий, федеральный, региональный, реформа, модель, закон, субъект.
Redistribution of Powers: Interrelation of Federal and Regional Regulation
S. B. NANBA, candidate of legal sciences
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: const@izak.ru
Keywords: local government, redistribution of powers, federal, regional, reform, a model, law, constituent entity.
DOI: 10.12737/19763
В основу конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации заложены следующие цели: приближение местного самоуправления к населению; обеспечение сбалансированности финансовых ресурсов и полномочий органов местного самоуправления; разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления. В связи с этим актуальной представляется проблема соотношения конституционных норм и отраслевого законодательства о местном самоуправлении в части перераспределения полномочий.
На сегодняшний день в развитии местного самоуправления наблюдаются институциональные изменения. Очередной этап реформы местного самоуправления в Российской Федерации ознаменован последовательным принятием федеральных законов от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
сийской Федерации»» и от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации».
Изменения коснулись способа формирования органов местного самоуправления, территориальной организации местного самоуправления, перечня вопросов местного значения. Ключевой особенностью изменений является расширение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в регулировании вопросов организации местного самоуправления.
Интересно отметить, что в новейшей истории пределы участия субъектов РФ в отношении местного самоуправления были различны. Так, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу) предоставлял широкие возможности субъектам РФ по установлению полномочий в области местного самоуправления. К данным полномочиям, например, относились: принятие и изменение законов субъектов РФ, контроль за их соблюдением; разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями при многоуровневой организации местного самоуправления; возможность муниципальных образований принимать к рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ; установление порядка регистрации уставов муниципальных образований, регулирование законами в соответствии с Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 5). И данная тенденция, в сущности, была основана на принципах разграничения различных уровней
власти в федеративном государстве, а также принципе субсидиарности. Указанный способ распространен в федеративных государствах (США, Германия), когда субъекты федерации регулируют основные вопросы организации местного самоуправления. Так, Конституция Калифорнии устанавливает, что «каждое графство, город или селение вправе принимать и принуждать к исполнению в пределах своей юрисдикции те местные, инспекционные, санитарные и другие правила, которые не противоречат общим законам»1.
Принятый впоследствии Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 1Э1-ФЗ) значительно ограничил возможности субъектов РФ в сфере установления компетенции муниципальных образований.
В законодательстве о местном самоуправлении закреплена модель, позволяющая субъектам РФ использовать широкие возможности по определению компетенции муниципальных образований. Соответствующие изменения были внесены в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Теперь законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Такое перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (п. 61 ст. 263). Данная норма направлена на исключение неоправданно частого перераспределения полномочий.
1 Лафитский В. И. Конституционный строй США. М., 2007. С. 122.
Установлен перечень полномочий органов местного самоуправления, которые не могут быть переданы субъектам РФ. К ним относятся полномочия в сферах управления муниципальной собственностью; формирования, утверждения и исполнения местного бюджета; осуществления охраны общественного порядка; установления структуры органов местного самоуправления; изменения границ территории муниципального образования; принятия устава муниципального образования и внесения в него изменений и дополнений, издания муниципальных правовых актов; установления официальных символов муниципального образования; учреждения печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов; осуществления международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами, а также полномочия, находящиеся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Таким образом, в законодательстве появляется довольно неоднозначная юридическая конструкция «перераспределение полномочий». В научной литературе уже справедливо отмечалось, что в Законе № 131-ФЗ используется новое для российского законодательства понятие «перераспределение полномо-чий»2. Данная категория требует научного анализа и осмысления. Ключевым является разрешение вопроса о том, идет ли в данном случае речь о движении в одном направлении, т. е. передаются ли исключительно полномочия органов местного само-
2 См.: Бабичев В. И. Новый этап муниципального строительства: возможности и риски // Местное право. 2014. № 3. С. 17; Ежу-кова О. А. Современный законодательный подход к правовому регулированию компетенции органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 3. С. 58.
управления по решению вопросов местного значения органам государственной власти субъектов РФ, либо возможно обратное.
В связи с этим следует вспомнить, что Конституция РФ в ч. 2 ст. 132 предусматривает возможность наделения в соответствии с законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П указывается, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем — федеральным или законодателем субъекта РФ и только в форме закона с учетом установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71, 72 и 73). Таким образом, единственным способом возложения на органы местного самоуправления государственных полномочий является наделение отдельными государственными полномочиями, предусмотренное Конституцией РФ и Федеральным законом № 131-ФЗ (ст. 19).
Следующим аспектом рассматриваемой проблемы является то, что на федеральном уровне действуют более 200 федеральных законов, содержащих полномочия органов местного самоуправления в различных сферах деятельности3. Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 11 ст. 17 Закона № 131-ФЗ определяются многими отраслевыми федераль-
3 См.: Партия—Совет—Комитет—Регионы. Семинар-совещание с председателями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Местное самоуправление. 2014. № 5. С. 11.
Вместе с тем в принятом Федеральном законе от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ законодатель избирательно подошел к определению перечня федеральных законов. Не ясны основания отбора федеральных законов, определяющих полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ, поскольку принцип перераспределения полномочий применим как к федеральным законам, перечисленным выше, так и к указанным в Законе № 485-ФЗ. Возможно, законодателю в данном случае целесообразно закрепить в Законе № 131-ФЗ следующую общую формулу: перераспределение полномочий возможно в случае, если их содержание составляют вопросы местного значения.
Принятые в развитие федеральных законов законы субъектов РФ в рассматриваемой сфере можно поделить на две категории. Во-первых, в 25 субъектах РФ действуют законы о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований и органами государственной власти субъектов РФ4. Во-вторых,
4 См., например, Закон Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2014 г. № 95-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа и органами государственной власти Ненецкого автономно-
в ряде субъектов приняты законы, вносящие изменения в законы субъектов РФ об организации местного самоуправления5. Приняты также законы, закрепляющие вопросы местного значения за сельскими по-селениями6.
Анализ законодательства субъектов РФ позволяет классифицировать перераспределяемые полномочия по следующим основаниям.
1. В зависимости от вида муниципального образования:
перераспределяются полномочия каждого типа муниципального образования;
го округа»; Закон Ярославской области от 26 декабря 2014 г. № 92-з «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области и органами государственной власти Ярославской области»; Закон Ульяновской области от 18 декабря 2014 г. № 210-ЗО «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области и органами государственной власти Ульяновской области»; Закон Тульской области от 20 ноября 2014 г. № 2218-ЗТО «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципального образования город Тула и органами государственной власти Тульской области».
5 См., например, Закон Чувашской Республики от 25 сентября 2014 г. № 45 «О внесении изменений в Закон Чувашской Республики «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике»; Закон Белгородской области от 6 октября 2014 г. № 304 «О внесении изменений в закон Белгородской области «Об особенностях организации местного самоуправления в Белгородской области»».
6 См., например, Закон Тверской области от 19 ноября 2014 г. № 92-ЗО «О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Тверской области»; Закон Вологодской области от 13 ноября 2014 г. № 3474-ОЗ «О закреплении за сельскими поселениями области вопросов местного значения городских поселений».
органам государственной власти субъекта Российской Федерации перераспределяются полномочия отдельных типов муниципальных образований;
перераспределение касается исключительно одного типа — городского округа (города)7.
2. Срок осуществления перераспределяемых полномочий:
полномочия перераспределяются на неограниченный срок8,
полномочия перераспределяются сроком на пять лет, десять лет9.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
3. Вид перераспределяемого полномочия:
практически в каждом законе о перераспределении полномочий содержатся полномочия, касающиеся правил землепользования и застройки поселений, распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, полномочия в сфере градостроительной деятельности, полномочия по организации утилизации бытовых и промышленных отходов; организации переработки бытовых и промышленных отходов10;
7 См. Закон Воронежской области от 30 декабря 2014 г. № 217-ОЗ «О перераспределении отдельных полномочий органов местного самоуправления городского округа город Воронеж и исполнительных органов государственной власти Воронежской области».
8 См. Закон Ульяновской области от 18 декабря 2014 г. № 210-ЗО «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области и органами государственной власти Ульяновской области».
9 См. Закон Иркутской области от 18 декабря 2014 г. № 162-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления отдельных муниципальных образований Иркутской области и Правительством».
10 См. Закон Ярославской области от 26 де-
кабря 2014 г. № 92-з «О перераспределении
полномочий между органами местного са-
моуправления муниципальных образова-
в отдельных случаях передаются обширные полномочия: это касается Ненецкого автономного округа11, Московской области.
Интересно отметить, что осуществляется передача полномочий, содержание которых составляют вопросы исконно местного значения, например полномочие по присвоению адресов объектам адресации, изменению, аннулированию адресов, присвоению наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, местного значения муниципального района), элементам планировочной структуры в границах городского поселения, изменению, аннулированию таких наименований, размещению информации в государственном адресном реестре12. Указанная тенденция наблюдается и в Ульяновской области, где принят закон, согласно которому полномочия муниципальных образований в области градостроительной деятельности перераспределены в пользу органов государственной власти13. С местного уровня на региональный были переданы такие
ний Ярославской области и органами государственной власти Ярославской области».
11 См. Закон Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2014 г. № 95-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа и органами государственной власти Ненецкого автономного округа».
12 См. Закон Московской области от 24 июля 2014 г. № 106/2014-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области».
13 См. Закон Ульяновской области от 18 декабря 2014 г. № 210-ЗО «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образова-
полномочия, как утверждение схем территориального планирования муниципальных районов Ульяновской области, генеральных планов поселений и городских округов; утверждение правил землепользования и застройки; принятие решений о предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства или об отказе в предоставлении таких разрешений и др.
В результате принятых законов на уровень субъектов РФ переданы полномочия по решению вопросов местного значения в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, организации транспортного обслуживания, лесного контроля, территориального планирования и др. Все эти вопросы относятся к вопросам местного значения, т. е. тем, которые по определению должны решаться на местном уровне и составлять основу местного самоуправления с учетом мнения граждан14.
Подобная практика противоречит конституционной природе местного самоуправления, подразумевающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а также Европейской хартии местного самоуправления, в которой закреплено, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти (п. 2 ст. 4). Нарушается один из базовых принципов местного самоуправления — самостоятельность, предполагающий, что муниципальная власть по сво-
ний Ульяновской области и органами государственной власти Ульяновской области».
14 См.: Информационный бюллетень местного самоуправления. 2015. № 20.
ей природе является властью самого местного сообщества, а субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти непосредственно и через органы местного самоуправления выступает население муниципального образования15. В конечном счете самостоятельность местного самоуправления определяется его компетенцией, включающей предметные сферы деятельности местного самоуправления и полномочия по решению вопросов местного значения.
Оспаривая16 отдельные положения Закона Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2014 г. № 95-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа и органами государственной власти Ненецкого автономного округа», администрация муниципального образования мотивировала, что оспариваемые нормы противоречат ч. 6 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления (о необходимости консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся). Жалоба администрации муниципального образования по данному делу осталась без удовлетворения.
Противоположной является следующая тенденция. Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 1Э6-ФЗ определил новый подход к закреплению вопросов местного значения за сельскими поселениями. Теперь вопросы местного значения различны у сельских и городских поселений. Законодатель исходил из реальной возможности реализации вопросов местного значения, в результате осталось 13 вопросов местного зна-
15 См. постановление КС РФ от 29 марта 2011 г. № 2-П.
16 См. определение ВС РФ от 4 февраля
2015 г. № 63-АПГ14-6.
чения вместо 44, это минимальный перечень, который должен реально работать17. Однако есть оговорка, что законами субъекта РФ и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа вопросов местного значения городских поселений (ч. 3 ст. 14 Закона № 131-ФЗ).
Воспользовавшись данным правом, в субъектах РФ приняты соответствующие законы.
Так, Законом Белгородской области от 6 октября 2014 г. № 304 «О внесении изменений в закон Белгородской области «Об особенностях организации местного самоуправления в Белгородской области»» к вопросам местного значения сельских поселений в Белгородской области наряду с вопросами местного значения, определенными Законом № 131-ФЗ, относятся также участие в профилактике терроризма и экстремизма, в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения; создание условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения; создание усло-
17 Газета «Местное самоуправление». 2014. № 5. С. 8.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
вий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования; осуществление мер по противодействию коррупции в границах поселения и др. Подобная практика имеется также в Вологодской18, Ярославской19, Тюменской областях20 и т. д.
В обозначенных выше законах не регламентирован вопрос финансирования реализации передаваемых вопросов местного значения. Законодатель, возлагая осуществление указанных вопросов на сельские поселения, переводит их в категорию обязательных к исполнению на соответствующем уровне и за счет средств бюджета сельского поселения. Однако следует учитывать: оказавшиеся за рамками 13 вопросов местного значения сельских поселений решаются на уровне муниципального района, и большая часть налоговых и неналоговых поступлений в муниципальный бюджет также передана на
18 См. Закон Вологодской области от 13 ноября 2014 г. № 3474-ОЗ «О закреплении за сельскими поселениями области вопросов местного значения городских поселений».
19 См. Закон Ярославской области от 30 июня 2014 г. № 36-з «О вопросах местного значения сельских поселений на территории Ярославской области».
20 См. Закон Тюменской области от 26 декабря 2014 г. № 124 «О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями Тюменской области».
уровень муниципального района без учета фактического перераспределения вопросов местного значения. Подобная ситуация противоречит целям принятия Федерального закона № 136-ФЗ, направленным на обеспечение финансовой стабильности сельских поселений, учитывая специфику и особенности обеспечения жизнедеятельности населения на указанных территориях.
В первоначальной редакции Закона № 1Э1-ФЗ вопросы местного значения представляли собой закрытый перечень, что гарантировало разграничение сферы муни-
ципальной деятельности от сферы деятельности органов государственной власти. Это предполагало следующее: все, что не отнесено Законом к вопросам местного значения, относится к сфере деятельности органов государственной власти и не может обеспечиваться средствами местного бюджета. С принятием Федерального закона № 1Э6-ФЗ данный принцип был нарушен, как и принцип иерархии юридических актов, поскольку вопросы местного значения теперь устанавливаются не только федеральным законом, но и законом субъекта РФ.
Библиографический список
Бабичев В. И. Новый этап муниципального строительства: возможности и риски // Местное право. 2014. № 3.
Газета «Местное самоуправление». 2014. № 5.
Ежукова О. А. Современный законодательный подход к правовому регулированию компетенции органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 3.
Информационный бюллетень местного самоуправления. 2015. № 20.
Лафитский В. И. Конституционный строй США. М., 2007.
Партия—Совет—Комитет—Регионы. Семинар-совещание с председателями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Местное самоуправление. 2014. № 5.
Роль судов и международного права в процессе вторичной конституционализации в России*
СМИРНОВА Мария Владимировна, научный сотрудник юридического факультета Университета Манчестера, кандидат юридических наук, LLM (Университет Эксетера) M13 9PL, Великобритания, г. Манчестер, Оксфорд Роуд E-mail: maria.smirnova@manchester.ac.uk
ТОРНХИЛЛ Кристофер, профессор административного и публичного права юридического факультета Университета Манчестера
M13 9PL, Великобритания, г. Манчестер, Оксфорд Роуд E-mail: chris.thornhill@manchester.ac.uk
Статья подготовлена в рамках проекта «Социология транснациональной конституции», реализуемого в Университете Манчестера под руководством профессора Кристофера Торн-хилла. Данный проект представляет собой сравнительное исследование законодательства,
* Настоящая статья подготовлена в рамках проекта, финансируемого Европейским исследовательским советом, грант № 323656—STC. Статья была представлена на Секции 2 «Конституционные реформы: векторы демократического развития» V Международного конгресса сравнительного правоведения «Конституционные реформы XXI века: новые горизонты» (г. Москва, 1—2 декабря 2015 г.).