Библиографическое описание:
Данная статья посвящена изучению основных моделей местного самоуправления, используемых в России и мире, а также выявлению наиболее приемлемой модели МСУ для России. Исследование построено на анализе трудов российских и зарубежных авторов, на действующем законодательстве Российской Федерации и иных источниках.
Ключевые слова: местное самоуправление, модели местного самоуправления, современная российская модель местного самоуправления, Европейская Хартия о местном самоуправлении.
В первой половине XIX века немецкими и французскими учеными-юристами, такими как: Пауль Лабандом, Алексис Токвиль и т. д. были разработаны теоретические основы учения о местном самоуправлении. Считалось, что в рамках демократической системы управления, наиболее эффективным способом станет решение различных вопросов на местах, путем прямого участия населения в становлении различных негосударственных органов.
Так как в данной статье рассматриваются основные модели местного самоуправления, то, пожалуй, стоит начать с определения, которое закреплено в базовом федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так: «Местное самоуправление — одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти; публичная власть населения административно-территориальной единицы, которая основана на его самоорганизации и самодеятельности, обладает большей или меньшей административной самостоятельностью и не входит в систему государственной власти» .
Модели Местного Самоуправления
На данный момент в мире сформировались две основные модели местного самоуправления, таковыми считают англосаксонскую модель и континентальную, однако наравне с ними в мире используются и другие модели МСУ.
Но для начала нам стоит разобраться в том, что же такое «модель местного самоуправления»? Так, моделью местного самоуправления является система вертикальных и горизонтальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Чтобы лучше разобраться в данном вопросе, нам стоит подробнее разобрать англосаксонскую и континентальную модели МСУ.
На данный момент самой распространенной в мире является Англосаксонская (англо-американская) модель, которая действует в таких странах, как Великобритания, США, Австралия, Канада, и др. . Изначально англосаксонская модель зародилась на родине классического муниципализма, а именно в Великобритании. В рамках данной модели представительные органы МСУ действуют в пределах своих полномочий, а прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим и вовсе в данной модели отсутствует. Значительными полномочиями обладают комиссии местных представительных органов, так как они играют немаловажную роль в разработке и принятии решений, а центральные министерства и суды осуществляют контрольно-надзорную функцию. Англосаксонская система характеризуется:
– Высокой степенью автономии на разных уровнях власти, определение компетенции органов власти каждого уровня;
– Выборностью определенного ряда должностных лиц органов МСУ;
– Компетенцией органов МСУ, которая определяется на основе позитивного принципа правового регулирования (возможность осуществлять только то, что прямо предписано);
– Контролем за деятельностью органов МСУ, путем применения косвенных методов управления, либо через суд;
Как итог, стоит отметить, что англосаксонская модель местного самоуправления основана на общественной теории местного самоуправления, которая в свою очередь объединила теорию свободной общины, юридическую и хозяйственную теорию.
Континентальная модель местного самоуправления на данный момент распространена в франкоязычных странах Африки, Европы, Латинской Америки и Ближнего Востока. Данная модель берет свое начало во Франции «сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления, построение определённой иерархической пирамиды является основной чертой континентальной системы местного самоуправления. Поскольку ее родиной является Франция, данную систему именуют еще французской» . Характерные черты данной модели МСУ заключаются в:
– высокой степени централизованного управления
– многоуровневости
– сочетании государственного управления и местного самоуправления
– подчинении нижестоящего уровня власти вышестоящему
– осуществлении прямого контроля специально-уполномоченными на то органами за деятельностью местных органов власти и др.
Так как данная модель сложилась в странах, где исторически огромную роль имел государственный аппарат, там сочетается государственное управление и местное самоуправление, что в свою очередь выражается в том, что в этих странах обеспечиваются единые условия жизни граждан, а, например, выход муниципалитетов за пределы предметов своего ведения и вовсе может обеспечиваться государственными санкциями.
Так, основываясь на вышесказанном, стоит отметить, что европейская континентальная модель построена на основе государственной теории самоуправления.
Итак, в данной работе были рассмотрены две основные модели местного самоуправления, существующие в мире, а именно англосаксонская и континентальная модель, однако не стоит забывать, что наряду с ними существует множество других моделей местного самоуправления. Так, различные авторы в качестве основных выделяют совершенно разные модели, например, ученый В. Е. Чиркин наряду с англосаксонской и континентальной выделяет такие базовые модели, как романо-германскую и иберийскую, а другой ученый Н. А. Емельянов говорит о такой модели, как смешанная или же гибридная.
Смешанная модель местного самоуправления, распространенная в Германии, Австрии и Японии, представляет собой совокупность англосаксонской и континентальной модели, так как в ней выделяются признаки присущие двум основным моделям, однако стоит отметить, что несмотря на это смешанная модель обладает своими собственными специфическими чертами. Так, свойственным признаком смешанной модели, считается сочетание автономного МСУ на низовом территориальном уровне с более высоким государственным управлением.
Модель местного самоуправления, существующая вРоссии
Модель местного самоуправления в России складывалась поэтапно, так Л. А. Велихов определял дореволюционную Россию, как «…среднее между германской и французскими типами» , после распада СССР в качестве модели МСУ, использовалось совмещение англосаксонской и континентальной модели с частичным сочетанием национально-традиционного самоуправления. С. В. Бондарев считал, что «…в постсоветской России в силу многих субъективных факторов политико-правовая институционализация местного самоуправления пошла по пути реализации принципов англосаксонской модели организации местной власти» Считается, что Конституция РФ основывалась на англосаксонской модели, несмотря на то, что организация публичной власти России наиболее близка романо-германской системе.
Муниципальное правоРоссии в настоящее время является новой областью российского государствоведения. Его возникновение предопределено политическими, экономическими и социальными реформами в нашей стране. «Местное самоуправление в современной Российской Федерации — это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление признается и гарантируется статьей 12 Конституции России (глава 1), что на практике означает отнесение местного самоуправления к основам конституционного строя Российской Федерации»
В отличие от континентальной модели в Российской Федерации органы государственной власти отделены от органов местного самоуправления, так самостоятельность этих органов выражается в том, что существуют установленные в каждом субъекте местные налоги и сборы, местный бюджет и муниципальная собственность. Глава 8 Конституции РФ посвящена местному самоуправлению (ст. 130–133)
Помимо Конституции РФ, правовую основу местного самоуправления осуществляют:
– Европейская Хартия местного самоуправления
– Федеральные Конституционные Законы
– Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др. НПА, принятые в РФ
– Принципы и нормы международного права, международные договоры РФ
– Конституции республик, уставы, законы и иные НПА, принятые субъектами РФ
– Решения, принятые на местных референдумах и другие муниципальные правовые акты
Наиболее значимым источником МСУ является Европейская Хартия местного самоуправления, принятая в 1985 году Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы. Данный источник определяет главные принципы функционирования органов местного самоуправления. Согласно Европейской хартии МСУ «под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и интересах местного населения» . Также данный документ закрепляет право МСУ определять свои внутренние административные структуры, положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне, гарантии защиты местным самоуправлением своей территории, закрепляет право органов МСУ на объединение, право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и др.
Если рассматривать данный вопрос на примере определенного муниципального образования, а именно город Нижний Новгород, то выделить конкретную модель местного самоуправления будет гораздо проще.
Для начала стоит обратить внимание на устав города Нижний Новгород, а именно нужно рассмотреть пункт 2 статьи 26, в которой сказано, что: «Органы местного самоуправления города не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации и Нижегородской области. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти Российской Федерации, Нижегородской области в отношении города Нижнего Новгорода и органов местного самоуправления города Нижнего Новгорода допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами Нижегородской области» На основе данного положения, можно прийти к тому, что данная особенность характерна для англосаксонской модели местного самоуправления, а именно, органы МСУ действуют в пределах своих полномочий.
Также англосаксонской модели характерно то, что комиссии местного самоуправления обладают широкими полномочиями, в рамках этой модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами данного органа профильным комиссиям, например, если уделить внимание Постоянным комиссиям городской Думы Нижнего Новгорода, то можно отметить, что они регулируют ряд не менее важных вопросов, существующих на данный момент в муниципалитете. Сейчас в Нижнем Новгороде существуют следующие виды постоянных комиссий:
– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по бюджетной, финансовой и налоговой политике
– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по имуществу и земельным отношениям
– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по городскому хозяйству
– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по местному самоуправлению
– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по развитию города, строительству и архитектуре
– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по социальной политике
– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по транспорту и связи
– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по экологии
– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по экономике, промышленности и предпринимательству
Если основываться на вышеизложенных положениях, то можно предположить, что в городе Нижний Новгород существуют черты схожие англосаксонской системе местного самоуправления.
Таким образом, на основании проведенного анализа можно прийти к выводу, что в России на данный момент действует смешение различных моделей местного самоуправления, при этом можно предположить, что преимущество имеет европейская континентальная модель, так как она оказала наибольшее влияние на становление своей особенной модели местного самоуправления в России. То есть в действующей на территории Российской Федерации модели МСУ, можно выделить следующие особенности:
– механизмы государственного контроля выходят за рамки, установленные базовым федеральным законом № 131 от 2003 года;
– каждый субъект РФ обладает своими особенностями, которые не позволяют судить о развитии определенной модели местного самоуправления в России;
– крайне низкий уровень осуществления местных публичных услуг, а также ограниченность муниципальной автономии.
Еще хочется отметить, что несмотря на то, что в Конституции РФ закреплена глава, посвященная местному самоуправлению, она является по своей сути, недоработанной и требует совершенствования в соответствии с действующим законодательством, в том числе в обязательном порядке при закреплении определенной модели местного самоуправления нужно учитывать сложившиеся исторические, культурные и национально-территориальные особенности. Итак, стоит сказать, что ни в коем случае нельзя игнорировать Европейскую хартию местного самоуправления, так как во многом благодаря ей Российская Федерация сможет прийти к некому консенсусу в вопросах поиска идеальной модели местного самоуправления.
Литература:
Основные термины (генерируются автоматически): местное самоуправление, Нижний Новгород, городская Дума, модель, Российская Федерация, англосаксонская модель, континентальная модель, Россия, Европейская хартия, орган.
действует Редакция от 15.10.1999 Подробная информация
| Наименование документ | УКАЗ Президента РФ от 15.10.99 N 1370 «ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» |
| Вид документа | основные положения, указ |
| Принявший орган | президент рф |
| Номер документа | 1370 |
| Дата принятия | 01.01.1970 |
| Дата редакции | 15.10.1999 |
| Дата регистрации в Минюсте | 01.01.1970 |
| Статус | действует |
| Публикация |
|
| Навигатор | Примечания |
УКАЗ Президента РФ от 15.10.99 N 1370 «ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
I. КОНСТИТУЦИОННАЯ МОДЕЛЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ И ЕГО РОЛЬ В ФОРМИРОВАНИИ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА И ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
Конституцией Российской Федерации установлено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обладают своей компетенцией.
Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия.
В то же время местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.
Для эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственных (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и интересов местных, то есть общих интересов жителей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального образования. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Государством признается и защищается муниципальная собственность, в том числе собственность на землю и другие природные ресурсы. Данные конституционные положения относятся к основам конституционного строя Российской Федерации и направлены на обеспечение политической и правовой стабильности положения местного самоуправления в системе публичной власти.
Участие граждан в осуществлении местного самоуправления гарантируется конституционными правами избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значения (как через органы местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления), самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, создают условия для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, ряда других прав.
Конституцией Российской Федерации названы важнейшие вопросы местного значения: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Федеральные и региональные законы относят к вопросам местного значения также иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Гарантиями местного самоуправления являются право на судебную защиту, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Положения Конституции Российской Федерации, определяющие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской хартии местного самоуправления общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать.
Особую роль играет местное самоуправление в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов реального осуществления народовластия.
Органы государственной власти должны не только создавать правовую и экономическую основы деятельности муниципальной власти, но и разъяснять населению государственную политику в области развития местного самоуправления, способствовать тому, чтобы граждане имели реальную возможность участвовать в решении вопросов местного значения.
Принятие государственных нормативов и стандартов в области медицины, образования, коммунального обслуживания, безопасности, а также применение этих нормативов в муниципальных образованиях должны быть нацелены на решение задач развития человеческого потенциала территории и местного сообщества. Это станет возможным только при активном гражданском участии жителей, при постоянной обратной связи между местной властью и местным сообществом.
Развитие международного сотрудничества в экономической, гуманитарной и других областях на уровне муниципальных образований и их объединений играет важную роль в налаживании добрососедских отношений с зарубежными государствами, способствует сближению народов.
Местное самоуправление позволяет оптимизировать использование общенациональных ресурсов. Местные сообщества способны решать свои проблемы в наиболее эффективных формах, с учетом конкретных условий каждой отдельной территории. Поэтому реально действующее местное самоуправление позволяет государственной власти сконцентрироваться на решении проблем федерального и регионального уровня, способствует повышению эффективности государственного управления.
Поддержка местного самоуправления со стороны государства и создание условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований должны быть ориентированы на эффективное и согласованное функционирование федеральных, региональных и муниципальных органов власти, государственных и гражданских институтов в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан России, повышения жизненного уровня и благосостояния многонационального народа Российской Федерации.
В 2014 году отмечается 150-летие земской реформы, внесшей существенные изменения в становление и развитие местного самоуправления в России. Именно реформы 1864 года положили начало формированию трех «китов местного самоуправления» — муниципальному образованию, муниципальному здравоохранению и муниципальной статистике. Именно земские реформы положили начало формированию новой системы ценностей, связанной с участием в управлении делами государства и общества; до сих пор принято считать, что земский учитель или земский врач — это элита, особый тип людей, делавших очень важное дело для людей, совмещая благотворительность и служение Отечеству.
Отрадно констатировать, что в начале 1990-х годов наша страна вернулась к этой парадигме, в органы местного самоуправления пошли люди, обладающие похожими качествами. Во многом благодаря им в то время наблюдался расцвет реального местного самоуправления в исконном понимании этого термина.
Историки любят оперировать терминами «реформы — контрреформы», причем термин «контрреформы» используется для обозначения существенного изменения в правовом регулировании и не несет никакой оценочной нагрузки. Принято выделять реформы 1864 года (включая городскую реформу 1870 года) и контрреформы 1890-х годов.
Если продолжить эту логику в контексте исследования местного самоуправления на современном этапе, то можно выделить такие этапы реформирования местного самоуправления:
Декабрь 1993 — август 1995 г. (создание предпосылок для реформирования местного самоуправления). Этап характеризуется принятием Конституции РФ, содержащей значительное количество норм о местном самоуправлении. Вместе с тем основное правовое регулирование в этот период осуществлялось указами Президента РФ, подзаконными актами.
Август 1995 — октябрь 2003 г. (реформирование местного самоуправления). Этап характеризуется принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <1> (далее — Федеральный закон N 154-ФЗ), основанного на весьма либеральном подходе к становлению и развитию местного самоуправления. Субъектам РФ были предоставлены большие полномочия по правовому регулированию местного самоуправления; была довольно серьезная децентрализация власти. Это, кстати, проявлялось и при принятии иных федеральных законов о местном самоуправлении, которые по своей сути были рамочными, что видно даже из их названия: «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Такой подход приводил к формированию разных моделей местного самоуправления в разных регионах. Вместе с тем отдельные субъекты РФ злоупотребляли своими правами, органы государственной власти отдельных субъектов противились реальному становлению местного самоуправления.
———————————
<1> Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Октябрь 2003 — май 2014 г. (контрреформы местного самоуправления). Особенностью этого этапа является принятие концептуально иного Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <1> (далее — Федеральный закон N 131-ФЗ)), несмотря на сохранение старого названия, данный Закон основан на существенной децентрализации власти, сокращении объема полномочий субъектов по правовому регулированию местного самоуправления, унификации местного самоуправления. Принятие концептуально иного закона было обусловлено необходимостью защиты прав граждан на местное самоуправление <2>, фактической реакцией Федерации на чрезмерно «волюнтаристское поведение» ряда субъектов РФ.
———————————
<1> Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
<2> См., например: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10 июля 1996 г. N 527-II ГД «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения».
Май 2014 года — н/время (контрреформирование контрреформ местного самоуправления). Федеральным законом от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ <1> (далее — Федеральный закон N 136-ФЗ) в действующий Федеральный закон о местном самоуправлении были внесены существенные изменения в части правовых, территориальных, организационных и компетенционных основ местного самоуправления. Причем если принятие Федеральных законов в 1995 и 2003 годах было обусловлено складывающимися общественными отношениями в сфере местного самоуправления, то реформирование местного самоуправления 2014 года больше обусловлено политической целесообразностью, чем фактическими тенденциями развития в названной сфере. При сохранении общей централизации власти субъекты РФ получили значительный объем полномочий по правовому регулированию местного самоуправления. Вместе с тем усилилась унификация местного самоуправления, был введен новый вид муниципального образования; изменились правила определения компетенции органов местного самоуправления, их взаимоотношений с органами государственной власти; органы местного самоуправления все больше должны формироваться таким образом, чтобы минимизировать прямое волеизъявление население, чтобы жители не голосовали за конкретного кандидата (активно вводится институт делегирования; глава муниципального образования избирается из числа депутатов; депутаты избираются по партийным спискам и т.п.). Иными словами, органы местного самоуправления все больше «встраиваются» в систему органов государственной власти <2>.
———————————
<1> См: Федеральный закон от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
<2> Так, если в первоначальной редакции Закона 2003 года конкурсная комиссия по отбору претендентов на должность главы местной администрации на одну треть состояла из представителей органов государственной власти, то после майских поправок 2014 года эта цифра повышена до 50%.
Контрреформы 1890-х, а также начала 2000-х годов были обусловлены фактически развивающимися общественными отношениями; отдельные политологи и историки высказываются о том, что земские контрреформы явились ответом на то, что земства достигли больших результатов и стали набирать слишком большую силу и влияние, опасное для царского правительства. Аналогичные высказывания встречаются и в отношении контрреформ 2003 года.
Изменения, внесенные в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в мае 2014 года, не обусловливаются логикой развития общественных отношений и строятся исключительно на основе принятых политических решений. Поэтому юридическое оформление данных решений вызывает много вопросов в экспертном сообществе как с точки зрения используемых юридических конструкций, так и качества юридической техники. Рассмотрим это более подробно на примере реформирования организационных основ местного самоуправления.
1. В 2010 году в Федеральный закон N 131-ФЗ были внесены изменения, позволяющие создавать так называемые совместные (или объединенные) администрации <1>. Согласно части 2 статьи 34 Закона уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.
———————————
<1> Федеральный закон от 29 ноября 2010 года N 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
С данной инициативой выступила Ленинградская область, преследовавшая вполне конкретные политические цели. Анализ правоприменительной практики показывает невостребованность данной модели, ее надуманность и плохое юридическое оформление.
Официально декларируемая цель этих поправок — оптимизация чиновничьего аппарата, упразднение «лишних» должностных лиц. Однако следует заметить, что объем управленческих функций не сокращается и не оптимизируется (т.е. меньшее количество муниципальных служащих получает большее количество функций); муниципальных образований по-прежнему два, представительных органов также два, да и глав муниципальных образований может быть два. Но администрация одна. Эксперты предупреждают, что сохранение в поселении лишь представительного органа видится недостаточной гарантией для сохранения и полноценного функционирования местного самоуправления на этом уровне. Представительный орган поселения будет восприниматься скорее как неизбежная помеха, нежели как полноценно функционирующий орган <1>.
———————————
<1> Праскова С.В. Единая местная администрация для поселения и муниципального района: шаг вперед или два назад? // Муниципальное право. 2011. N 3. С. 6 — 19.
Такая модель вызывает определенные вопросы с точки зрения конфликта интересов: интересы какого муниципального образования выражают муниципальные служащие — муниципального района или поселения? Не очень понятно, в каком муниципальном образовании «находится» трудовая книжка этих муниципальных служащих — коды ОКАТО и др. чьи ставить? Кроме того, нарушается принцип самостоятельности каждого муниципального образования <1>. Сама идея самостоятельного осуществления в таком поселении вопросов как поселенческого, так и межпоселенческого уровня теряет смысл <2>.
———————————
<1> Бялкина Т.М. Реализация конституционного принципа народовластия в системе местного самоуправления Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 1. С. 60 — 64.
<2> Андриченко Л.В., Постников А.Е. Правовые основы создания единой администрации поселения и муниципального района // Журнал российского права. 2013. N 7. С. 17 — 27.
Поскольку данная модель организации власти в действующем законодательстве четко не урегулирована, потребовались разъяснения Комитета по местному самоуправлению Государственной Думы <1>. Совместные администрации пытаются внедрить, например, в Ленинградской, Калининградской областях, но не всегда удачно, о чем свидетельствуют судебные решения <2>.
———————————
<1> См.: разъяснение Комитета о применении части 2 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции Федерального закона N 315-ФЗ. URL: http://ww.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/053048051124056048050.html.
<2> См.: Кассационное определение Калининградского областного суда от 15 февраля 2012 г. по делу N 33-793/2012.
Анализ правоприменительной практики полностью подтверждает эти опасения. Например, в соответствии с решением ФАС Поволжского округа от 21 апреля 2014 года по делу N АФ06-3127/2008, А57-3127/2008 денежные средства, подлежащие взысканию с бюджета поселения г. Ртищево (Саратовская область), должны быть взысканы с муниципального образования «Ртищевский муниципальный район Саратовской области». Это означает, что за счет средств бюджета района покрываются долги поселения. А ведь это по-прежнему разные муниципальные образования, имеющие самостоятельные местные бюджеты. Хотя понятно, что взыскать с бюджета более крупного районы проще. Причем если муниципальные районы обращаются с жалобами на то, что с их бюджета удерживаются денежные средства, то они проигрывают <1>. Получаются, что средства бюджета района расходуются на покрытие расходов, бремя которых должно нести поселение.
———————————
<1> Апелляционное определение Ульяновского областного суда от 22 июля 2014 года по делу N 33-2407/2014; Апелляционное определение Тульского областного суда от 5 июня 2014 года по делу N 33-1468; Апелляционное определение Новосибирского областного суда по делу N 33-2351/2014; Апелляционное определение Архангельского областного суда от 31 октября 2013 года по делу N 33-6395.
2. Декларируя открытость власти для гражданского общества и приближение ее к населению, федеральный законодатель принимает решения, влекущие наступление прямо противоположных последствий. Анализ норм, принимаемых на федеральном уровне, показывает, что органы местного самоуправления все больше должны формироваться таким образом, чтобы минимизировать прямое волеизъявление населения, чтобы жители не голосовали за конкретного кандидата (активно вводится институт делегирования как способа формирования представительных органов муниципальных образований; глава муниципального образования избирается из чисел депутатов; депутаты избираются по партийным спискам и т.п.).
В соответствии с поправками, внесенными в мае 2014 года, предусмотрена новая модель управления городскими округами, имеющими районное деление. В частности, предусматривается создание полноценной системы органов местного самоуправления в каждом районе, который получает статус самостоятельного муниципального образования; представительный орган самого округа в этом случае формируется путем делегирования, в округе вводится институт «сити-менеджера».
Большие вопросы вызывает введение института «сити-менеджера». Суть этого института — назначение профессионального управленца для решения сугубо хозяйственных вопросов. Это предполагает требования по наличию определенных знаний, навыков и умений (должны быть соответствующее образование, стаж, опыт работы). Действующее законодательство таких критериев не предусматривает. Кроме того, законодательство о местном самоуправлении таково, что назначенного по результатам конкурса главу местной администрации практически невозможно уволить — даже если его увольняют, то на основании судебного решения он восстанавливается в должности (коллизия норм трудового законодательства и законодательства о местном самоуправлении). Еще в 2011 году Минрегион России провел мониторинг реализации института «сити-менеджеров» и признал эту форму малоэффективной и юридически плохо проработанной <1>.
———————————
<1> Осинцев Ю. У сити-менеджеров должно быть профильное образование // Муниципальная власть. 2011. N 5 — 6. С. 54 — 60.
Но самое главное в части реформирования организационных основ местного самоуправления даже не в этом.
В части 1 статьи 131 Конституции РФ предусматривается, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В федеральном законе о местном самоуправлении фактически этот вопрос решен иначе. Более того, в частях 5 и 5.1 статьи 34 действующего Федерального закона предусматривается, что население может выносить на референдум вопрос о структуре органов местного самоуправления только во вновь образованных муниципальных образованиях. Причем если речь идет о вновь образованных внутригородских районах, то там Законом запрещено проводить референдумы по структуре органов. Это фактически означает разный правовой статус однотипных муниципальных образований, что противоречит статье 19 Конституции РФ (жители однотипных муниципальных образований обладают разными конституционными правами, нарушен принцип равенства) — одним вновь образованным муниципальным образованиям можно проводить референдум по структуре органов местного самоуправления, а другим — нет.
Как неоднократно подчеркивал в своих решениях Конституционный Суд РФ, гарантированные Конституцией РФ равенство всех перед законом и судом, а также равноправие могут быть обеспечены лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями; нарушение принципа формальной определенности норм, напротив, допускает неограниченное усмотрение в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит — к нарушению принципа равенства при осуществлении конституционных прав и свобод, верховенства Конституции РФ и закона (Постановления от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П и от 30 июля 2001 года N 13-П).
3. Анализ правоприменительной практики, последних изменений, связанных с реформированием территориальных основ местного самоуправления, показывает, что проявляется довольно четко выраженная тенденция по укрупнению муниципальных образований, формированию городских агломераций, в том числе основанных на создаваемых промышленных кластерах.
Однако Федеральным законом от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ были введены новые виды муниципальных образований — городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Иными словами, введено двухуровневое местное самоуправление и в городских округах, предполагающее создание небольших муниципальных образований.
Если введение двухуровневого местного самоуправления, предполагающего формирование самостоятельных муниципальных образований на уровне районов и поселений, признается многими экспертами, сложилось исторически, обусловлено территориальной обособленностью населенных пунктов, сложившихся объектов инфраструктуры, то введение двухуровневого местного самоуправления в городских округах представляется небесспорным. Дело в том, что городской округ — это единый экономико-хозяйственный организм <1>, разрыв которого является губительным. При сохранении единства городского хозяйства все основные полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения должны быть сосредоточены на уровне города. У органов местного самоуправления внутригородских районов серьезных реальных полномочий нет и быть не может. Опыт организации местного самоуправления в городах федерального значения это очень наглядно показал.
———————————
<1> Исключением из этого утверждения являются городские округа, созданные в отдельных регионах, чтобы «уйти» от критерия транспортной доступности; это характерно, например, для островных муниципальных образований Дальнего Востока, больших по площади территорий Якутии и т.п. В этих муниципальных образованиях создание двухуровневых городских округов является оправданным, поскольку на нижнем уровне муниципальные образования создаются в пределах обособленных территории или отдельных населенных пунктов, обладающих замкнутым хозяйственным циклом.
Кроме того, создание новых видов муниципальных образований на уровне города и района в городе предполагает формирование всех внешних признаков муниципальных образований, в том числе местного бюджета. Однако необходимые изменения в бюджетное, налоговое законодательство не внесены. А это означает, что на федеральном уровне отсутствуют правовые основы формирования экономической базы новых муниципальных образований.
Провозглашенными целями проводимой муниципальный реформы являются усиление контроля городского сообщества за общегородской муниципальной властью, приближение ее к населению. Однако введение двухуровневого местного самоуправления в городских округах само по себе не предназначено для решения данной задачи; для этого необходимо совершенствование механизмов вовлечения населения в местное самоуправление, создание новых форм контроля. Например, через более активное включение органов территориального общественного самоуправления.
Следует отметить, что многие субъекты РФ весьма негативно восприняли эту модель. Причины разные — от плохой юридической проработанности до дороговизны реализации. Пока Челябинск — единственный городской округ, в котором внедрена эта схема. Первые результаты ее реализации выглядят следующим образом: до майской реформы представительный орган состоял из 39 депутатов, после — 49 депутатов и 170 депутатов во внутригородских районах. Очевидно, что нагрузка на бюджет существенно возросла (речь идет об оплате содержания депутатов, выделении средств на муниципальные выборы и т.п.).
Данные реформы привели и к иным, довольно неожиданным последствиям Большое количество избираемых депутатов означает, что появляется большое количество небольших по численности избирательных округов (в пределах 5 тысяч избирателей). Следовательно, кандидаты не предоставляют сведения об имуществе, не собирают подписи в свою поддержку (достаточно написать заявление). Они фактически не нуждаются в ресурсе политических партий или избирательных объединений, избирательный округ настолько мал, что качественно иными становятся используемые механизмы и средства агитации — нет необходимости тратить большие финансовые средства. Эти новации отразились и на качественном составе представительных органов. Появилось много самовыдвиженцев. Депутатский мандат стал доступным даже для малообеспеченных граждан, в том числе иностранных граждан из стран СНГ, с которыми у России заключен соответствующий договор. А это уже может предоставлять потенциальную угрозу для национальной безопасности.
На этом фоне выделяется насущная необходимость правового регулирования организационных моделей управления агломерациями. Агломерация представляет собой совокупность рядом расположенных муниципальных образований или отдельных входящих в них населенных пунктов. Складывающиеся между ними отношения таковы, что можно говорить о фактическом создании системы единого муниципального хозяйства — единого экономического (производственного, транспортного и т.п.) комплекса. А это требует определенной централизации управления.
Эту проблему можно было бы решить, например, за счет:
— использования межмуниципальных форм, создания межмуниципальной коммерческой или некоммерческой организации; однако действующее законодательство не позволяет наделять такую организацию полномочиями органов местного самоуправления (часть 4 статьи 8 Федерального закона N 131-ФЗ);
— заключения межмуниципальных договоров или соглашений о сотрудничестве; однако действующее законодательство практически не регулирует договорные отношения, возникающие в рамках «горизонтальных» связей муниципальных образований;
— создания «надмуниципальных» органов местного самоуправления (такие органы активно создаются во многих странах именно для решения вопросов управления агломерациями), но действующее законодательство такой модели не предусматривает <1>;
———————————
<1> См., например: Ларичев А.А. Реформирование местного самоуправления в Российской Федерации: обоснованность планируемых изменений и учет зарубежного опыта (на примере Канады) // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 8. С. 1603 — 1608.
— объединения муниципальных образований, входящих в такую агломерацию (создание нового крупного муниципального образования); это возможно, если такое сотрудничество происходит по многим сферам, а если только по 1 — 2 направлениям?
Возможны и иные варианты организации управления несколькими муниципальными образованиями. Этим вопросом надо заниматься отдельно, в том числе и на основе изучения зарубежного опыта.
Изучение же собственного исторического и современного опыта показывает, что все развивается по спирали. Нарушение логики развития общественных отношений не всегда дает позитивные результаты, позволяет достичь декларируемых целей.
ГАЗИЗОВА Лира Ильдусовна — кандидат политических наук, руководитель научно-исследовательского и информационного центра Башкирской академии государственной службы и управления при Главе Республики Башкортостан (450008, Россия, Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Заки Валиди, 40;gazizova-lira@mail.ru)
МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И РЕГИОНАЛЬНАЯ ПРАКТИКА
Аннотация. В рамках данной статьи анализируются комбинации различных способов замещения управленческих позиций в 3 ключевых институтах муниципальной власти (глава муниципального образования, глава администрации муниципального образования и Совет депутатов), именуемых моделями. Исследуемые модели нашли свое правовое закрепление в федеральных законах, принятых в 20142015 гг. В соответствии с муниципальным законодательством право определения модели устройства органов власти на местном уровне делегировано региональным законодательным собраниям, а структура органов в конкретном муниципальном образовании закрепляется его уставом. Ключевые слова: муниципальная власть, модели муниципальной власти, выборы, представительный орган власти, глава муниципального образования, глава администрации муниципального образования
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, а также ряд федеральных законов, принятых в 2014-2015 гг., закрепляют альтернативные способы формирования органов муниципальной власти, что позволяет выделить несколько моделей устройства публично-властных отношений на местах. Они различаются по способу формирования представительного органа (через прямые выборы, опосредованные выборы) и по способу назначения высших должностных лиц — главы муниципального образования и главы администрации (выборы или контракт). В каждом из сочетаний мы можем наблюдать разную степень участия населения в формировании органов власти. В регионах России реализуются 4 модели муниципальной власти (см. рис. 1-4).
В случае модели 1 (см. рис. 1)представительный орган — Совет депутатов избирается путем всеобщего равного тайного голосования на муниципальных выборах (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений), при этом председатель пред-
Совет \ / / \ / Глава
Администрации
депутатов
х7 МО
выборы выборы
Рисунок 1. Модель 1. «Выборный глава — выборный совет»
ставительного органа избирается из своего состава. Глава муниципального образования избирается путем всеобщего равного тайного голосования, не входит в состав представительного органа, сосредоточивает в своих руках основные представительские и административные функции, являясь его высшим должностным лицом и главой администрации. Основные преимущества данной модели заключаются в широких возможностях для населения участвовать в формировании органов муниципальной власти и высших должностных лиц.
В настоящее время система прямых выборов глав муниципальных образований представлена в 50% российских муниципалитетов. Однако в связи с принятием федерального закона № 136-ФЗ1, предусматривающего изменения в способе формирования представительного органа власти и главы муниципального образования, а также федерального закона № 8-ФЗ2, допускающего назначение главы МО по результатам конкурса, использование данной модели в российских регионах сокращается. Как отмечает Е.С. Шугрина, изменения в разных регионах вступят в силу в 2015-2020 гг. после истечения сроков полномочий ранее избранных должностных лиц местного самоуправления . Отказываясь от этой модели, региональные элиты минимизируют возможные политические риски, используя более управляемые способы формирования органов муниципальной власти и ее высших должностных лиц.
Совет депутатов
С
Глава Администрации
МО
выборы выборы контракт
Рисунок 2. Модель 2. «Выборный глава — контрактный глава администрации»
В рамках модели 2 представительный орган избирается путем всеобщего равного тайного голосования на муниципальных выборах (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений). С 2014 г. прослеживается тенденция роста в муниципальных
1 Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»». Доступ: http://base. garant.rU/70662192/#text (проверено 27.08.2016).
2 Федеральный закон от 03.02.2015 N 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»». Доступ: http://base.garant.rU/70858528/#help (проверено 27.08.2016).
образованиях системы делегирования, т.е. непрямых выборов в Советы депутатов. Так, если на начало 2014 г. система делегирования применялась в 15% муниципальных районов, то на 1 июня 2015 г., по данным Минюста России, такой способ формирования Совета депутатов применяется уже в 29% муниципальных районов России, а также в городских округах с внутригородским делением — Челябинске, Самаре и Махачкале .
Глава муниципального образования избирается путем всеобщего равного тайного голосования, являясь его высшим должностным лицом. При этом в отличие от предыдущей модели исполняет роль председателя представительного органа с правом решающего голоса. Глава администрации муниципального образования назначается по контракту по итогам конкурсных процедур. Состав конкурсной комиссии не менее чем на 50% формируется региональной администрацией, остальную долю составляют делегаты от Совета депутатов, муниципальные служащие и эксперты. Таким образом, несмотря на сохранение выборной системы, налицо снижение роли участия граждан в формировании органов муниципальной власти и усиление позиций региональной власти в выборе главы администрации. Данная модель предоставляет возможность увеличить влияние исполнительного органа и сделать главу администрации ключевой фигурой муниципальной политики.
выборы выбирается из СД контракт
Рисунок 3. Модель 3. «Контрактный глава администрации — лояльные глава муниципального образования и Совет депутатов»
Представительный орган в модели 3 избирается на муниципальных выборах (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений), при этом глава муниципального образования избирается из состава Совета депутатов, а не посредством прямых выборов. Реальное влияние Совета депутатов и его председателя значительно снижается. Таким образом, правовых процедур (а именно прямых выборов), обеспечивающих участие граждан в местной политике, в рамках данной модели становится существенно меньше. Система прямых выборов сохраняется лишь для представительного органа муниципального образования, который впоследствии из своего состава выбирает главу муниципалитета. В муниципальных районах Совет депутатов может не избираться напрямую, а формироваться из депутатов представительных органов сельских поселений.
Глава администрации муниципального образования назначается по контракту по итогам конкурсных процедур. Данная модель, усиливая исполнительную власть и персонифицируя ее в главе администрации, предоставляет широкие возможности региональной власти для регулирования внутримуниципальных процессов.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
В последний год в России наблюдается тенденция стремительного перехода на данную модель. Федеральные законы 136-Ф3 и № 8-ФЗ создали правовую основу для замены прямых выборов глав муниципальных образований на выборы из состава Совета депутатов. «По данным Минюста России, на 5 декабря 2014 г. по законам 36 субъектов Федерации (46%) предусмотрено избрание главы муниципального образования из состава депутатов представительного органа…
и только в 10 субъектах Федерации (12%) глава избирается на всеобщих выборах» .
выборы контракт выбирается из СД
Рисунок 4. Модель 4. «Глава муниципального образования = глава администрации — выборный совет»
Самая новая модель организации муниципальной власти появилась в российском законодательстве в феврале 2015 г. после принятия федерального закона № 8-ФЗ (см. рис. 4). При данной конфигурации представительный орган избирается путем всеобщего равного тайного голосования на муниципальных выборах (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений), а его председатель избирается из своего состава.
Глава муниципального образования в отличие от предыдущих моделей назначается по итогам конкурсных процедур либо сельским сходом (в сельских поселениях численностью до 300 чел.) и в случае избрания из Совета депутатов покидает его. Он также совмещает функции главы администрации муниципального образования. Основным отличительным моментом данной модели стала концентрация властных полномочий у назначаемого по итогам конкурса, а не избираемого главы муниципального образования, являющегося также главой администрации. Данная модель, снимая возможные напряжения между двумя властными позициями главы администрации и главы муниципалитета, еще более усиливает доминирование исполнительной власти.
В настоящее время модель находит все большее распространение в регионах России. Так, например, все муниципальные районы республик Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия; Волгоградской, Ивановской, Ленинградской, Новгородской, Орловской, Псковской, Самарской, Сахалинской, Тамбовской, Ульяновской обл. перешли на данную модель организации власти, когда представительный орган формируется путем делегирования, а глава муниципального образования избирается из числа депутатов или назначается представительным органом по результатам конкурса .
Анализ основных моделей формирования муниципальной власти в российских регионах позволил сделать некоторые выводы относительно предпочтительности той или иной модели для развития публично-властных отношений на местах. Модели, накладываясь на местные и исторические традиции, могут либо способствовать, либо противодействовать развитию гражданского участия, а следовательно и территории. Субъектам федерации предоставлена возможность выбора соответствующей модели организации муниципальной власти. Как отмечалось выше, в настоящее время регионы минимизируют участие населения при формировании органов муниципальной власти и ее высших должностных лиц, заменяя его системой делегирования и механизмом назначения по результатам конкурса при непосредственном участии региональной власти. С одной стороны, в современных условиях, когда необходима мобилизация и консолидация всех уровней власти, такие меры действительно способствуют интеграции политического пространства, снижают общественно-политические
риски, повышают прогнозируемость протекания общественных процессов. С другой стороны, такой подход вступает в противоречие с основным законом страны — Конституцией РФ, где в ст. 32 закрепляется право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. И для сохранения этого права Конституционный суд РФ признал возможным формирование районного Совета депутатов из депутатов и глав входящих в его состав сельских поселений при условии, что они приобретают свои полномочия на основе волеизъявления населения1.
Региональному уровню власти, который сосредоточивает на себе функции выбора способа организации муниципальной власти, необходимо апеллировать к населению той территории, на которой будет разворачиваться конкретная модель. Унифицируя пространство внутри региона, развивая институциональную сторону местного самоуправления, можно отойти от его общественной самоорганизационной основы. И здесь важно учитывать культурные, исторические особенности, социально-демографические факторы, географические, производственные и инфраструктурные характеристики муниципалитета.
Список литературы
Васильев В.И. 2015. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности. — Журнал российского права. № 9. С. 149-161.
Шугрина Е.С. 2015. Самостоятельно ли население в определении структуры органов местного самоуправления. — Актуальные вопросы российского права. № 12. С. 41-51.
MODELS OF ORGANIZATION
OF MUNICIPAL AUTHORITIES IN MODERN RUSSIA:
THE LEGAL FRAMEWORK AND REGIONAL PRACTICE
1 Постановление Конституционного суда РФ от 18.05.2011 № 9-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова». Доступ: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/58101619/ (проверено 27.08.2016).
ВАНЧИКОВА Цымжит Пурбуевна — доктор исторических наук, профессор Центра восточных рукописей и ксилографов Института монголоведения, буддологии и тибетологии СО РАН (670041, Россия, г. Улан-Удэ, ул. Сахьяновой, 6; vanchikova_ ts@mail.ru)
НАЦИОНАЛЬНЫЙ СОВЕТ ПО МОНГОЛОВЕДЕНИЮ КАК ОДИН ИЗ МЕХАНИЗМОВ ФОРМИРОВАНИЯ СОВРЕМЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ИДЕИ МОНГОЛИИ (2014-2015 гг.)
Аннотация. В статье рассматривается деятельность Национального совета по монголоведению, созданного в 2014 г. по указу президента Монголии Ц. Элбэгдоржа. Автор анализирует цели и задачи, поставленные перед Советом, в т.ч. связанные с формированием новой современной национальной идеи, в которой монголоведению придается большое значение. За эти годы Национальный совет проделал большую и разностороннюю работу, направленную как на усиление научного потенциала ученых-монголоведов, так и на укрепление международного имиджа страны в целом. В числе наиболее успешных результатов автор отмечает издание избранных собраний сочинений известных монголоведов и публикацию уникальных монголоязычных памятников письменности.
Ключевые слова: Национальный совет по монголоведению, формирование национальной идеи, Бямбын Ринчен, Чимэдийн Дэмчигдорж, Юань-ши
В последние годы роль Монголии усиливается, особенно в странах Азии, о чем свидетельствует, например, проведение в Улан-Баторе в июле 2016 г. 11-го саммита форума «Азия-Европа» (ASEM), объединяющего представителей 51 государства и таких международных организаций, как Евросоюз и АСЕАН. По этой причине усиливается интерес к Монголии и монголоведным исследованиям, возрождаются и появляются новые зарубежные центры монголистики. Так, в 2014 г. при венгерском университете Этвоша Леранда (Eotvos Lorand University — ELTE) был официально открыт Центр монголоведных исследований, в 2015 г. при университете Беркли (США) было заново открыто отделение монголистики, а также отделение монголистики при Боннском университете. Монголоведные центры немецких университетов объединяют свои усилия в совместных проектах. Все это свидетельствует о повышении геополитического статуса страны в целом и о повышении научного интереса к монголоведным исследованиям.
С целью усиления и расширения тематики монголоведных исследований в Монголии и их поддержки в зарубежных странах, для стимулирования развития актуальных направлений монголоведных исследований как в самой Монголии, так и за рубежом, расширения научного потенциала и укрепления международного имиджа страны президент Монголии Ц. Элбэгдорж издал указ № 14 от 17.01.2012 г. о создании фонда по поддержке монголоведных исследований. В соответствии с этим указом 7 декабря 2013 г. правительство приняло решение о создании фонда, и была начата работа по его формированию. В феврале 2014 г. на сессии Народного хурала в рамках постановления № 17 «О некоторых мерах по развитию монголоведных исследований» было принято решение о создании Национального совета по монголоведению при премьер-министре страны, которое было официально утверждено на заседании правительства от 3 мая 2014 г. На этой же сессии был обсужден и принят устав Совета.
В задачи Национального совета входит поддержка исследовательских проектов по истории Монголии, монгольскому языку, культуре, этнографии, традицион-