Новеллы конституционного судебного процесса
Анализируются новеллы законодательного регулирования конституционного судебного процесса. В частности, рассматриваются новая процедура разрешения дел без проведения слушания в Конституционном Суде РФ, суть коррекции принципа непрерывности судебного заседания, отказа от разрешения дел в палатах, трансформации позитивно-отказных определений в постановления и др.
Термин «конституционный судебный процесс» многозначен. Во-первых, он понимается как установленный правом порядок осуществления конституционного судопроизводства, его процессуальная модель. Во-вторых, конституционный судебный процесс представляет собой саму деятельность уполномоченных (управомоченных) субъектов по осуществлению конституционного судопроизводства или участию в нем. В-третьих, конституционный судебный процесс — это обособленная система юридических норм, закрепляющих порядок осуществления конституционного судопроизводства. Конституционный судебный процесс в этом смысле именуют конституционным судебным процессуальным правом*(1). Хотя термины «процессуальное право» и «процесс» имеют самостоятельное значение, зачастую они отождествляются. В-четвертых, конституционный судебный процесс можно рассматривать и как раздел законодательства, включающий нормативные правовые акты, содержащие нормы о конституционном судопроизводстве.
Несмотря на относительную молодость конституционного судебного процесса (Конституционный Суд в России был создан 20 лет назад), здесь накоплен довольно обширный опыт, в первую очередь за счет функционирования федерального Конституционного Суда, а также региональных конституционных (уставных) судов. Необходимо отметить, что законодательное регулирование как собственно деятельности Конституционного Суда РФ, так и процессуальной составляющей конституционного судопроизводства не стояло на месте: в 1991 г. был принят первый закон о Суде, затем в 1994 г. — Федеральный конституционный закон, в который неоднократно вносились поправки.
Федеральным конституционным законом от 3 ноября 2010 г. N 7-ФКЗ*(2) в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — ФКЗ о КС) были внесены изменения, существенно затрагивающие конституционный судебный процесс и соответственно права его участников. На основе данного Закона Конституционный Суд РФ принял новый Регламент *(3). Полагаем, что в ближайшем будущем изменения будут спроецированы и на региональный уровень, т.е. на конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Рассмотрим основные законодательные новеллы.
Из ФКЗ о КС изъяты все положения, закреплявшие в качестве организационной формы конституционного судопроизводства рассмотрение и разрешение дел в заседаниях палат Суда, а также все иные нормы о палатах. В Законе закреплено, что Суд рассматривает в заседаниях все вопросы, относящиеся к его полномочиям. Вместо понятия «пленарное заседание» введено понятие «заседание», что соответствует ч. 1 ст. 125 Конституции РФ, где указана численность судей Конституционного Суда.
Действующие в настоящее время в мире конституционные суды можно разделить на два вида в зависимости от способа их деятельности: суд, функционирующий в качестве единого органа (пленума); суд, функционирующий как в качестве единого органа, так и в составе выделяемых структурных подразделений, как правило, палат. В частности, суды первого вида действуют в таких странах, как Австрия, Азербайджан, Болгария, Литва, Италия, Узбекистан и др., а второго — в Венгрии, Германии, Испании, Польше, Португалии и т.д.*(4) Теперь Конституционный Суд РФ, по сути, вернулся к первой структурной модели. Дело в том, что до 1994 г. Суд действовал и выносил решения только в пленарных заседаниях. После принятия в 1994 г. ФКЗ от КС Суд был разделен на палаты (в них входило 10 и 9 судей); были выделены вопросы, рассматриваемые в пленарных заседаниях и в заседаниях палат*(5). Теперь невозможно возникновение коллизий в правовых позициях палат, поскольку такая форма работы Суда не будет использоваться. Прежняя норма ст. 73 ФКЗ о КС предусматривала, что в случае, если большинство участвующих в заседании палаты судей склоняются к необходимости принять решение, не соответствующее правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда РФ, дело передается на рассмотрение в пленарное заседание. Сейчас данная норма утратила силу. В то же время следует отметить, что законодатель отказался от формулы «правовая позиция», которая использовалась ранее в ст. 73, заменив ее термином «позиция» (используется во вновь введенной ч. 5 ст. 79). Между тем доктрина конституционного права активно применяет именно конструкцию «правовая позиция»*(6). Думается, что сам факт отказа законодателя от привычной формулировки не следует рассматривать как сигнал к отказу от использования ее в научном обороте.
Наиболее существенным изменением, которому подвергся конституционный судебный процесс в результате внесенных поправок, явилось введение процедуры разрешения дел без проведения слушания. Необходимо указать, что так называемое письменное производство широко распространено в органах конституционной юстиции зарубежных стран, например Бельгии, Венгрии, Португалии, Германии. В Австрии и Южной Корее сочетается устное и письменное производство*(7). В отечественной литературе также выдвигались предложения внедрить такую процедуру*(8).
Согласно ч. 1 ст. 47.1 ФКЗ о КС к числу актов, которые могут быть рассмотрены в таком порядке, относятся: нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; законы и иные нормативные акты субъектов РФ, изданные по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; договоры между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоры между органами государственной власти субъектов РФ; не вступившие в силу международные договоры РФ.
Кроме того, Суд может проверять по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод граждан конституционность закона, примененного в конкретном деле, или проверять по запросу суда конституционность закона, подлежащего применению в конкретном деле, без проведения слушания, если придет к выводу о том, что оспариваемые заявителем положения нормативного правового акта аналогичны нормам, ранее признанным не соответствующими Конституции РФ постановлением Конституционного Суда РФ, сохраняющим силу, либо что оспариваемая заявителем норма, ранее признанная неконституционной постановлением Конституционного Суда РФ, сохраняющим силу, применена судом в конкретном деле, а подтверждение Конституционным Судом РФ неконституционности нормы необходимо для устранения фактов нарушений конституционных прав и свобод граждан в правоприменительной практике.
Обратим внимание на три аспекта. Во-первых, изменены условия допустимости обращений в Конституционный Суд, а именно: приема жалоб граждан и запросов судов. Теперь жалоба гражданина будет признаваться допустимой, если оспариваемая норма закона уже была применена в конкретном деле судом (рассмотрение которого завершено в суде — п. 3 § 28 Регламента Конституционного Суда РФ), а запрос суда — только в случае, если норма закона подлежит применению. Во-вторых, Суд может проверять конституционность закона, если придет к выводу о том, что оспариваемые положения ранее уже были рассмотрены Конституционным Судом по «аналогичным делам». В-третьих, Суд может рассматривать данные дела по этой процедуре в случае, если подтверждение им неконституционности нормы необходимо для устранения фактов нарушений конституционных прав и свобод граждан в правоприменительной практике.
В то же время дело не подлежит разрешению без проведения слушания, если ходатайство с возражением против применения такой процедуры подано Президентом РФ, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством РФ или органом государственной власти субъекта РФ в случае, когда предполагается разбирательство дела о соответствии Конституции РФ принятого соответствующим органом нормативного правового акта, либо если ходатайство подано заявителем в случае, когда проведение слушаний необходимо для обеспечения его прав (ч. 2 ст. 47.1 ФКЗ о КС).
По Регламенту Конституционного Суда РФ дела, разрешаемые без проведения слушания, выносятся судьями-докладчиками в заседание Конституционного Суда по мере готовности, но, как правило, не позднее чем через два месяца после принятия к рассмотрению обращений. Такие заседания проводятся по мере необходимости, при этом Суд может отложить рассмотрение дела до окончания производства по аналогичному или связанному с ним вопросу в суде либо ином государственном органе, в компетенцию которого входит установление фактических обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела в Конституционном Суде (§ 52).
Полученные Конституционным Судом отзывы органов (должностных лиц), нормативные правовые акты которых оспариваются, направляются судьей-докладчиком заявителям в течение двух рабочих дней с предложением в десятидневный срок со дня их получения представить в Конституционный Суд пояснения (возражения) по указанным отзывам. Иные полученные от органов (должностных лиц), нормативные правовые акты которых оспариваются, документы в течение пяти рабочих дней направляются судьей-докладчиком заявителю (его представителю). Дополнительно полученные от заявителей документы в течение пяти рабочих дней направляются судьей-докладчиком органам (должностным лицам), нормативные правовые акты которых оспариваются. Заседание Конституционного Суда по разрешению дела без проведения слушания, как правило, проводится не ранее истечения 20 дней со дня получения заявителем (его представителем) отзывов с предложением представить в Конституционный Суд пояснения (возражения) по ним (§ 53). Таким образом, рассмотрение дел, разрешаемых без проведения слушания, происходит «в закрытом режиме, без проведения публичных заседаний, а весь ход слушаний происходит письменно и по почте»*(9).
Следует отметить также новеллу, корректирующую содержание принципа непрерывности. В соответствии с новой редакцией ст. 34 Закона («Непрерывность судебного заседания») «заседание Конституционного Суда Российской Федерации по каждому делу происходит непрерывно, за исключением времени, отведенного для отдыха или необходимого для подготовки участников процесса к дальнейшему разбирательству, а также для устранения обстоятельств, препятствующих нормальному ходу заседания». Нормы, устанавливавшие запрет на рассмотрение других дел до принятия решения по делу или до отложения его слушания, утратили силу, т.е. теперь Конституционный Суд вправе начинать рассмотрение нового дела до провозглашения решения по ранее начатому делу, что позволяет ускорить рассмотрение дел.
Среди видов решений Конституционного Суда РФ (постановления, заключения, определения и решения по организационным вопросам) всегда особый интерес представляли «позитивно-отказные определения», или «отказные определения с позитивным (положительным) содержанием». Суть такого рода решений состояла в том, что, несмотря на формальный отказ Суда в принятии обращения к рассмотрению в заседании, Суд тем не менее разрешал содержащийся в обращении конституционно-правовой вопрос по существу и соответственно придавал ему необходимую силу, что влекло правовые последствия.
Как отмечает Н.В. Витрук, начало такой практики было положено определением от 27 сентября 1995 г. об отказе в принятии к рассмотрению жалобы министра иностранных дел А.В. Козырева о признании неконституционной статьи 7 Гражданского кодекса РСФСР, гарантирующей защиту чести и достоинства*(10). В данном определении Суд указал, что суды общей юрисдикции вправе и обязаны обеспечивать должное равновесие при использовании конституционных прав на защиту чести и достоинства, с одной стороны, и на свободу слова — с другой*(11). С тех пор позитивно-отказные определения неизменно являлись предметом научного анализа*(12). С 2007 г. к номерам таких определений добавляются буквы «О-П»*(13), в то время как к номерам обычных «отказных» определений — буквы «О-О»*(14). Теперь по делам, разрешаемым без проведения слушания в заседании Конституционного Суда, итоговое решение будет выноситься в форме постановлений. Это прямо закреплено в ч. 3 ст. 47.1 ФКЗ о КС. В ст. 79 данного Закона («Юридическая сила решения») в новой редакции устанавливается, что «постановление Конституционного Суда Российской Федерации, принятое в порядке, предусмотренном статьей 47.1 настоящего Федерального конституционного закона, вступает в силу со дня его опубликования в соответствии со статьей 78 настоящего Федерального конституционного закона».
Кстати, эта новелла должна снять напряженность в вопросе о признании юридической силы позитивно-отказных определений*(15), поскольку теперь формой решения будет выступать постановление. При этом если ранее закон, регламентируя процедуру рассмотрения дел о конституционности законов по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан, предусматривал лишь два возможных решения (о признании закона либо отдельных его положений соответствующими или не соответствующими Конституции РФ), то теперь они дополняются третьим (и Закон здесь уже оперирует термином «постановление» вместо «решение»): о признании оспариваемых заявителем положений нормативного правового акта аналогичными нормам, ранее признанным не соответствующими Конституции РФ постановлением Конституционного Суда РФ, сохраняющим силу, и поэтому также не соответствующими Конституции РФ, либо о констатации факта, что примененная в конкретном деле норма ранее признана неконституционной постановлением Конституционного Суда РФ, сохраняющим силу.
Статья 79 ФКЗ о КС была дополнена частью 5 следующего содержания: «Позиция Конституционного Суда Российской Федерации относительно того, соответствует ли Конституции Российской Федерации смысл нормативного правового акта или его отдельного положения, придаваемый им правоприменительной практикой, выраженная в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе в постановлении по делу о проверке конституционности закона, примененного в конкретном деле, по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод граждан или о проверке по запросу суда конституционности закона, подлежащего применению в конкретном деле, подлежит учету правоприменительными органами с момента вступления в силу соответствующего постановления Конституционного Суда Российской Федерации». Как видно, данная норма устанавливает необходимость учета правоприменительными органами позиции Суда о соответствии Основному закону смысла нормативного правового акта или его отдельного положения, придаваемого им правоприменительной практикой.
Эффективность введения описанных новелл конституционного судебного процесса покажет время, однако, как минимум, одна проблема уже очевидна и обсуждается как судейским корпусом, так и научной общественностью. Речь идет о норме, блокирующей возможность разрешения дела без проведения слушания в случае подачи ходатайства указанными в законе субъектами с возражением против применения такой процедуры. Это, по сути, может привести к затягиванию процесса. Таким образом, данная новелла может не достичь цели повышения эффективности деятельности Суда. В частности, судья Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиев отмечает, что в такой ситуации «письменная форма, которая призвана ускорить судопроизводство, вообще не будет работать, а учитывая, что у нас нет палат, тогда процесс конституционного судопроизводства может затянуться»*(16).
В ФКЗ о КС также внесены изменения, которые напрямую не затрагивают собственно конституционный процесс, но важны как для деятельности Суда в целом, так и для отдельных его членов. Например, ст. 12 Закона дополнена положением, согласно которому на Председателя Конституционного Суда не распространяется предельный возраст пребывания в должности судьи*(17). В соответствии со ст. 13.1 ФКЗ по представлению Председателя Конституционного Суда РФ судье Конституционного Суда РФ в течение шести месяцев после его назначения на должность Президентом РФ присваивается высший квалификационный класс судьи. В перечень оснований для применения процедуры прекращения полномочий судьи, когда окончательное решение принимает Совет Федерации, включены случаи продолжения судьей занятий или совершения действий, не совместимых с его должностью, и неучастия судьи в заседаниях Конституционного Суда или уклонения его от голосования без уважительных причин. Закреплено, что полномочия Председателя Конституционного Суда или его заместителей могут быть досрочно прекращены Советом Федерации по представлению Президента РФ в случае, если решением Конституционного Суда, принятым квалифицированным большинством голосов, установлено, что Председатель или заместитель Председателя Конституционного Суда не исполняет или ненадлежащим образом исполняет должностные обязанности. Кроме того, для руководителей Суда предусмотрены дополнительные гарантии: прекращение полномочий Председателя или заместителя Председателя Конституционного Суда в качестве судьи Конституционного Суда по таким основаниям, как нарушение порядка назначения на должность судьи, совершение судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи; продолжение судьей занятий или совершения действий, не совместимых с его должностью, и неучастие судьи в заседаниях Конституционного Суда или уклонение его от голосования без уважительных причин, без прекращения его полномочий как Председателя или заместителя Председателя Конституционного Суда не допускается (ч. 5 ст. 23).
Кроме того, из Закона исключены нормы, определявшие размер государственной пошлины при обращении в Конституционный Суд, поскольку соответствующие нормы содержатся в Налоговом кодексе РФ (ч. 1 ст. 39), а также изменен размер штрафа (до 1000 руб. вместо максимума в десять минимальных размеров оплаты труда) в отношении лица, нарушающего порядок в заседании или не подчиняющегося законным распоряжениям председательствующего (ч. 6 ст. 54).
М.С. Саликов,
доктор юридических наук,
профессор, заведующий кафедрой
конституционного права,
проректор по учебной работе
УрГЮА (Екатеринбург)
«Российский юридический журнал», N 4, июль-август 2011 г.
————————————————————————-
*(2) О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: Федеральный конституционный закон от 3 ноября 2010 г. N 7-ФКЗ // СЗ РФ. 2010. N 45. Ст. 5742.
*(4) Подробнее см.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. М., 2010. С. 208-212.
*(5) Так, исключительно в пленарных заседаниях Суд разрешал дела о соответствии Конституции РФ конституций республик и уставов субъектов РФ; давал толкование Конституции РФ и заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления; принимал свои послания; решал вопрос о выступлении с законодательной инициативой по вопросам своего ведения; формировал персональные составы палат; принимал свой Регламент и вносил в него изменения и дополнения; устанавливал очередность рассмотрения дел в пленарных заседаниях и распределял дела между палатами; принимал решения о приостановлении или прекращении полномочий судьи, а также о досрочном освобождении от должности Председателя или заместителей Председателя Суда.
*(7) Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2006. С. 69-70.
*(9) Закатнова А. Практика поправит: Конституционный Суд начинает новую жизнь // Рос. газ. 2011. 28 янв.
*(10) Вестн. Конституционного Суда РФ. 1995. N 6. С. 4.
*(11) Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991-2001 годы): Очерки теории и практики. М., 2001. С. 114-115.
*(14) Нарутто С.В. Обращение граждан в Конституционный Суд Российской Федерации: науч.-практ. пособие. М., 2011. С. 312.
*(15) Речь идет о проблеме соотношения решений Конституционного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ в части восприятия последним определений как актов, порождающих правовые последствия по пересмотру решений арбитражных судов. Подробнее см.: Кожевников О.А. Конституционное правосудие нуждается в дополнительной законодательной защите, или Вновь к вопросу об ответственности правоприменительных и судебных органов за неисполнение решений Конституционного Суда РФ // Рос. право: образование, практика, наука. 2009. N 3. С. 69-74.
*(16) Цит. по: Закатнова А. Указ. соч.
*(17) Как известно, предельный возраст пребывания в должности судьи Конституционного Суда РФ составляет 70 лет.