Именем Российской Федерации

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности положения пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки С.И. Федоровой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявительницей законоположение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика С.П. Маврина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 23 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей.

1.1. Конституционность приведенного законоположения оспаривает гражданка С.И.Федорова, которой как лицу, замещавшему должность муниципальной службы в управлении социальной защиты населения администрации Верхнеуральского муниципального района Челябинской области, в 2008 году дополнительно к трудовой пенсии была назначена пенсия за выслугу лет. В связи с выездом С.И.Федоровой на постоянное место жительства в город Брянск выплата ей пенсии за выслугу лет была прекращена по основанию, предусмотренному подпунктом 1 пункта 22 Положения о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы Верхнеуральского района (утверждено решением Собрания депутатов Верхнеуральского муниципального района от 20 мая 2010 года N 43), согласно которому выплата пенсии за выслугу лет прекращается в случае выезда получателя пенсии на постоянное место жительства за пределы Челябинской области.

Посчитав нарушенным свое право на пенсионное обеспечение, С.И.Федорова обратилась к прокурору Верхнеуральского района Челябинской области, заявление которого, поданное в интересах неопределенного круга лиц, о признании недействующим как противоречащего федеральному законодательству решения Собрания депутатов Верхнеуральского муниципального района от 20 мая 2010 года N 43 было оставлено без удовлетворения решением Верхнеуральского районного суда Челябинской области от 20 июля 2012 года. После отмены данного судебного решения в части отказа в признании недействующим подпункта 1 пункта 22 утвержденного указанным решением Собрания депутатов Верхнеуральского муниципального района Положения о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы Верхнеуральского района, и вынесения нового решения об удовлетворении требований прокурора в этой части (определение судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда от 29 января 2013 года) выплата С.И.Федоровой пенсии за выслугу лет была возобновлена по месту ее постоянного проживания в городе Брянске. Однако с 1 апреля 2013 года данная выплата была вновь прекращена в связи с вступлением в силу утвержденного решением Собрания депутатов Верхнеуральского муниципального района от 27 декабря 2012 года N 512 Положения о назначении и выплате пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы органов местного самоуправления Верхнеуральского муниципального района, которое в части оснований прекращения выплаты пенсии за выслугу лет воспроизводит прежнее, признанное судом недействующим, правовое регулирование (подпункт 1 пункта 22).

Последующее обращение С.И.Федоровой в суд общей юрисдикции с требованием о признании недействующим подпункта 1 пункта 22 Положения, утвержденного решением Собрания депутатов Верхнеуральского муниципального района от 27 декабря 2012 года N 512, не позволило ей добиться возобновления выплаты пенсии за выслугу лет: решением Верхнеуральского районного суда Челябинской области от 1 августа 2013 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 31 октября 2013 года, С.И.Федоровой было отказано в удовлетворении данного требования со ссылкой на то, что пенсия за выслугу лет, назначаемая муниципальным служащим, является дополнительным обеспечением, предоставляемым за счет средств местного бюджета, а потому орган местного самоуправления, руководствуясь принципом самостоятельности бюджетов, вправе издавать муниципальные правовые акты, устанавливающие и изменяющие порядок и условия назначения такого рода выплат, исходя из собственных финансовых возможностей. С приведенными доводами судов первой и апелляционной инстанций согласился и Верховный Суд Российской Федерации, не усмотревший оснований для пересмотра указанных судебных постановлений в кассационном порядке (определение от 1 апреля 2014 года).

По мнению заявительницы, пункт 5 части 1 статьи 23 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» — в силу своей правовой неопределенности и по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, — допускает возможность ограничения права муниципальных служащих на пенсионное обеспечение за выслугу лет при изменении места жительства в связи с выездом за пределы субъекта Российской Федерации, на территории которого они проходили муниципальную службу, и тем самым противоречит статьям 7 (часть 2), 19 (части 1 и 2), 27 (часть 1), 39 (часть 1) и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

1.2. Как следует из статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», конкретизирующих статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации принимает к рассмотрению жалобы граждан на нарушение их конституционных прав и свобод законом, примененным в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, если придет к выводу, что оспариваемые законоположения затрагивают конституционные права и свободы граждан и что имеется неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти законоположения Конституции Российской Федерации; Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм.

Примененное в деле гражданки С.И.Федоровой положение пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» находится в неразрывном единстве с другими правовыми актами, регулирующими отношения в сфере пенсионного обеспечения муниципальных служащих, включая законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также акты органов местного самоуправления, определяющие порядок назначения и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы, в связи с чем оценка конституционности данного законоположения невозможна вне его нормативной связи с такого рода правовыми актами, в том числе без учета смысла, приданного ему органами местного самоуправления в процессе осуществления нормотворческой деятельности, а также обусловленной ею правоприменительной практикой судов общей юрисдикции.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 12 Закона Челябинской области от 30 мая 2007 года N 144-ЗО «О регулировании муниципальной службы в Челябинской области», воспроизводящей часть 1 статьи 24 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего в области пенсионного обеспечения, установленные федеральными законами и Законом Челябинской области от 29 марта 2007 года N 104-ЗО «О регулировании государственной гражданской службы Челябинской области». Тем самым действующее в Челябинской области законодательное регулирование в сфере пенсионного обеспечения муниципальных служащих носит, по существу, отсылочный характер. С учетом того что федеральный закон о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную гражданскую службу, и их семей до настоящего времени не принят, условия, порядок назначения и выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим на период до вступления соответствующего федерального закона в силу определяются, как следует из пункта 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и, соответственно, из части 2 статьи 16 Закона Челябинской области «О регулировании муниципальной службы в Челябинской области», органами местного самоуправления.

По информации, предоставленной Конституционному Суду Российской Федерации Министерством социальных отношений Челябинской области, из 43 муниципальных образований Челябинской области предоставленным им правомочием воспользовались по крайней мере 38, причем органы местного самоуправления двух муниципальных образований — Агаповского и Верхнеуральского муниципальных районов включили в правовые акты, регламентирующие порядок выплаты пенсии за выслугу лет, в качестве основания прекращения выплаты такой пенсии выезд ее получателя на постоянное место жительства за пределы Челябинской области. В частности, Собрание депутатов Верхнеуральского муниципального района решением от 20 мая 2010 года N 43 утвердило Положение о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы Верхнеуральского района, в котором в числе оснований прекращения выплаты данной пенсии предусматривался выезд ее получателя на постоянное место жительства за пределы Челябинской области (подпункт 1 пункта 22). Впоследствии аналогичное правовое регулирование было воспроизведено и в Положении о назначении и выплате пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы органов местного самоуправления Верхнеуральского муниципального района, утвержденном решением Собрания депутатов Верхнеуральского муниципального района от 27 декабря 2012 года N 512 (подпункт 1 пункта 22).

Соответственно, положение пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», гарантирующее муниципальному служащему пенсионное обеспечение за выслугу лет, является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постольку, поскольку данное законоположение — по смыслу, придаваемому ему органами местного самоуправления в процессе осуществления нормотворческой деятельности, а также основанной на ее оценке правоприменительной практикой судов общей юрисдикции, — допускает возможность установления и применения такого порядка реализации лицами, замещавшими должности муниципальной службы, права на получение назначенной им пенсии за выслугу лет, который ставит ее получение в зависимость от избранного этими лицами места жительства на территории Российской Федерации.

2. Согласно Конституции Российской Федерации в России как социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7); каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, предусмотренных законом; государственные пенсии и социальные пособия также устанавливаются законом (статья 39).

Социальное обеспечение находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «ж» части 1, Конституции Российской Федерации); по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации). При отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях, когда в федеральном законе те или иные общественные отношения не урегулированы, законодатель субъекта Российской Федерации, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, может самостоятельно осуществлять правовое регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, соблюдая при этом конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина (постановления от 1 февраля 1996 года N 3-П, от 3 ноября 1997 года N 15-П и от 15 декабря 2003 года N 19-П).

По смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 6 (часть 2) и 19 (части 1 и 2), правовое регулирование, закрепляющее как общие правила пенсионного обеспечения, так и его особенности применительно к отдельным категориям граждан, в том числе в рамках государственного пенсионного обеспечения, должно исходить из социальной ценности в правовом государстве трудовой и иной общественно полезной деятельности и осуществляться на основе конституционных принципов, в том числе принципа юридического равенства (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации), который, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, носит универсальный характер, оказывает регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений, гарантирует защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод и выступает конституционным критерием оценки законодательного регулирования не только прав и свобод, закрепленных непосредственно в Конституции Российской Федерации, но и прав, приобретаемых на основании закона. Соблюдение данного принципа в сфере пенсионного обеспечения означает, помимо прочего, запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях); что касается тех или иных различий в условиях приобретения отдельными категориями граждан права на пенсию и в реализации пенсионных прав, то они не должны устанавливаться произвольно и допустимы лишь в том случае, когда они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения соответствующих целей правовые средства им соразмерны.

3. Согласно выраженной в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации правовой позиции специфика государственной и муниципальной службы в Российской Федерации предопределяет особый правовой статус государственных и муниципальных служащих, обусловленный содержанием профессиональной служебной деятельности, характером выполняемых функций, предъявляемыми квалификационными требованиями, а также ограничениями, связанными с прохождением государственной и муниципальной службы.

Осуществляя с учетом указанных особенностей специальное правовое регулирование пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих, в том числе вводя для них дополнительные гарантии в сфере пенсионных отношений, федеральный законодатель исходил из того, что единство публичной природы государственной гражданской службы и муниципальной службы, обусловленное объективной схожестью условий и порядка их прохождения, предполагает и общность основных принципов и условий государственного пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих и муниципальных служащих (пункт 6 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и пункт 6 статьи 5 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»). Поэтому, закрепляя в рамках правового регулирования отношений по пенсионному обеспечению муниципальных служащих право муниципального служащего на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации и относя при этом пенсионное обеспечение за выслугу лет к числу специальных гарантий, предоставляемых муниципальным служащим (пункт 12 части 1 статьи 11 и пункт 5 части 1 статьи 23 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»), федеральный законодатель, руководствуясь статьей 72 (пункт «ж» части 1) Конституции Российской Федерации, распространил на муниципального служащего в полном объеме права государственного гражданского служащего в данной сфере (часть 1 статьи 24 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»), имея при этом в виду, что назначаемые муниципальным служащим пенсии за выслугу лет по своей правовой природе, так же как и доплаты к пенсии (пенсия за выслугу лет) государственным гражданским служащим, являются дополнительным пенсионным обеспечением, которое предоставляется помимо пенсии, назначаемой на общих основаниях, и может регулироваться законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также актами органов местного самоуправления.

Участие субъектов Российской Федерации в регулировании отношений по дополнительному пенсионному обеспечению муниципальных служащих не выходит, как ранее указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, за пределы их компетенции в рамках конституционного разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (определения от 13 октября 2009 года N 1190-О-О, от 24 января 2013 года N 63-О, от 23 апреля 2013 года N 656-О и др.). По сути, оно направлено на достижение оптимального сочетания унификации и дифференциации в правовом регулировании отношений по дополнительному пенсионному обеспечению муниципальных служащих и обусловлено целями поддержания необходимого уровня гарантирования пенсионных прав для данной категории граждан с учетом социально-экономического развития конкретного субъекта Российской Федерации и его особенностей, включая специфику отношений местного самоуправления на соответствующих территориях. Что касается органов местного самоуправления, то принимаемыми ими в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации актами определяются условия предоставления муниципальным служащим права на пенсию за выслугу лет, которая выплачивается за счет средств местных бюджетов (пункт 4 статьи 7 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и часть 1 статьи 24 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»).

Наделение органов местного самоуправления указанным правомочием основано на конституционно-правовой природе института муниципальной службы как одного из существенных проявлений организационной самостоятельности местного самоуправления, гарантированной Конституцией Российской Федерации (статья 12), в силу чего органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств указанного обеспечения для лиц, замещавших должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 года N 1591-О). Соответственно, правовое регулирование отношений в сфере дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, установленное на федеральном уровне (включая предусмотренное положением пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», являющимся предметом рассмотрения по настоящему делу), не предопределяет конкретное содержание публично-правовых обязательств муниципальных образований по установлению и выплате муниципальным служащим пенсии за выслугу лет. Вместе с тем предоставление органам местного самоуправления достаточно широкой свободы усмотрения при принятии муниципальных правовых актов по вопросам дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих не означает, что они могут действовать произвольно, — в силу статьи 15 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, в том числе при осуществлении правового регулирования по вопросам, решение которых отнесено к их ведению.

Следовательно, органы местного самоуправления, осуществляя правовое регулирование отношений в сфере дополнительного пенсионного обеспечения лиц, замещавших должности муниципальной службы, должны соблюдать вытекающую из конституционных принципов справедливости и равенства разумную соразмерность используемых средств и преследуемой цели. Это означает, что устанавливаемый ими правовой механизм реализации права указанных лиц на пенсионное обеспечение за выслугу лет, включая порядок выплаты назначенных им пенсий, не должен допускать чрезмерного ограничения прав и свобод граждан.

В частности, поскольку само по себе право муниципального служащего на получение дополнительного пенсионного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет производно от его предшествующей трудовой деятельности на должностях муниципальной службы, предполагающей выполнение определенных, значимых для общества обязанностей, оно не может связываться с таким условием, как постоянное проживание получателя этой пенсии на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, — в противном случае гражданин, получающий пенсию за выслугу лет, фактически оказывается в ситуации вынужденного выбора (как это имело место в деле гражданки С.И.Федоровой) и, желая сохранить за собой право на получение данной выплаты, должен отказываться от реализации конституционного права на выбор места пребывания и жительства, что несовместимо с требованиями статьи 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Кроме того, лишение лица, замещавшего муниципальную должность, права на получение назначенной ему пенсии за выслугу лет в случае его выезда за пределы субъекта Российской Федерации, на территории которого он проходил муниципальную службу, приводит к необоснованным различиям в реализации данного права лицами, проходившими муниципальную службу в одном и том же муниципальном образовании, исключительно в зависимости от реализации ими в пределах Российской Федерации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства (статья 27, часть 1, Конституции Российской Федерации), т.е. влечет за собой такую дифференциацию в правовом положении граждан, относящихся к одной и той же категории, которая не имеет объективного и разумного оправдания, несовместима с требованиями статьи 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и не согласуется с конституционно значимыми целями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 47, 71, 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать положение пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», гарантирующее муниципальным служащим пенсионное обеспечение за выслугу лет, не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку — по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования — оно не предполагает возможность установления такого правового механизма реализации лицами, замещавшими должности муниципальной службы, права на получение назначенной им пенсии за выслугу лет, который порождает не согласующуюся с конституционно значимыми целями и выходящую за рамки конституционно допустимых ограничений прав и свобод человека и гражданина дифференциацию правового положения лиц, проходивших муниципальную службу в одном и том же муниципальном образовании, исключительно в зависимости от избранного ими места жительства в пределах Российской Федерации и тем самым, в нарушение конституционных принципов справедливости и равенства, приводит к лишению их данного права в случае выезда на постоянное место жительства за пределы субъекта Российской Федерации, на территории которого находится соответствующее муниципальное образование.

2. Конституционно-правовой смысл положения пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике.

3. Правоприменительные решения по делу гражданки Федоровой Светланы Ивановны, основанные на положении пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» в истолковании, расходящемся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.

4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд Российской Федерации

с участием сторон и их представителей: представителя акционерных обществ » Большевик», » Свет» и » Сыктывкарский лесопромышленный комплекс» — адвоката С.Г. Пепеляева, представителя акционерных обществ » Монсанто» и » Банк Сосьете Женераль Восток» — адвоката М.Ф. Ивлиевой, представителя гражданина А.Н. Кузнецова — адвоката М.П. Редина, граждан А.Я. Панкина и Ф.Ф. Халикова, а также постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В. Лазарева и представителя Совета Федерации — адвоката А.В. Попова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 96, 97, 99, 101, 102, 104 и 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и Законов Российской Федерации » Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции».

Поводом к рассмотрению дела явились жалобы акционерных обществ » Большевик» (город Москва), » Свет» (город Смоленск), » Сыктывкарский лесопромышленный комплекс» (город Сыктывкар, Республика Коми), » Банк Сосьете Женераль Восток» (город Москва), » Монсанто» (город Москва), коллективная жалоба акционеров акционерного общества » Воткинский молочный завод» ( Удмурдская Республика) — граждан М.А. Ипатовой, А.Я. Панкина, И.В. Панкиной, Ф.Ф. Халикова и А.П. Чебкасовой и индивидуальная жалоба гражданина А.Н. Кузнецова на нарушение конституционных прав и свобод примененными в конкретных делах положениями подпункта «а», абзаца первого подпункта «б» и подпункта «в» пункта 1 статьи 13 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года » Об основах налоговой системы в Российской Федерации», пункта 8 статьи 7 Закона РСФСР от 21 марта 1991 года «О Государственной налоговой службе РСФСР» и пункта 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции», а также аналогичный запрос Алейского городского суда Алтайского края, в производстве которого находится дело по жалобе гражданки Т.П. Телебоковой.

Поскольку все жалобы и запрос суда касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим обращениям в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Л. Кононова, объяснения сторон и их представителей, выступления приглашенных в заседание: от Верховного Суда Российской Федерации — Ю.Г. Кебы, от Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации — В.М. Тумаркина, от Министерства финансов Российской Федерации — С.Н. Холевой, от Министерства Российской Федерации по налогам и сборам В.И. Черемискина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. Акционерные общества » Большевик», » Свет», » Сыктывкарский лесопромышленный комплекс», » Банк Сосьете Женераль Восток», » Монсанто», » Воткинский молочный завод» и предприниматели Т.П. Телебокова и А.Н. Кузнецов решениями руководителей налоговых инспекций и органов налоговой полиции были привлечены к ответственности за нарушения налогового законодательства на основании норм, предусмотренных подпунктом «а», абзацем первым подпункта «б» и подпунктом «в» пункта 1 статьи 13 Закона Российской Федерации » Об основах налоговой системы в Российской Федерации», а также пунктом 8 статьи 7 Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР». Жалобы акционерных обществ на эти решения различными судебными инстанциями были оставлены без удовлетворения, дело гражданина А.Н. Кузнецова не было разрешено.

В своих обращениях в Конституционный Суд Российской Федерации заявители утверждают, что санкции, установленные оспариваемыми нормами, являются неоправданно завышенными, применены к ним без соблюдения надлежащей процедуры, без установления вины и других обстоятельств, чем, по их мнению, были существенно ограничены их право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и право частной собственности. В связи с этим они просят признать не соответствующими статьям 8 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (часть 1), 55 (часть 3) и 57 Конституции Российской Федерации — как по буквальному смыслу, так и по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, — содержащиеся в оспариваемых нормах положения о размерах и порядке применения налоговых санкций за налоговые правонарушения и восстановить нарушенные их применением конституционные права.

2. Оспариваемые в жалобах и запросе суда нормы налогового законодательства на основании статей 2 и 7 Федерального закона от 31 июля 1998 года «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» к началу рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации утратили силу. Однако их применение, как подтверждается представленными материалами, повлекло наступление существенных правовых последствий, чем, по мнению заявителей, были нарушены их конституционные права, а потому производство по данному делу в соответствии с частью второй статьи 43 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» не может быть прекращено.

В коллективной жалобе акционеров акционерного общества » Воткинский молочный завод» ставится также вопрос о проверке конституционности пункта 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции», предусматривающего полномочия органов налоговой полиции осуществлять проверки налогоплательщиков, принимать решения по актам проверок и применять санкции, предусмотренные другими законодательными актами. Конституционность перечисленных полномочий в жалобе по существу не оспаривается, каких-либо фактов, подтверждающих нарушение прав заявителей, не приводится. Поэтому в силу статей 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» жалоба в этой части не может быть признана допустимой, а дело в соответствии со статьей 68 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» подлежит прекращению.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются примененные в конкретных делах заявителей положения подпункта «а», абзаца первого подпункта «б» и подпункта «в» пункта 1 статьи 13 Закона Российской Федерации » Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и аналогичные им положения пункта 8 статьи 7 Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР», в соответствии с которыми налогоплательщик, нарушивший законодательство о налогах и сборах, в установленных законом случаях несет ответственность в виде:

взыскания всей суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли) либо суммы налога за иной сокрытый или неучтенный объект налогообложения и штрафа в размере той же суммы, а при повторном правонарушении — соответствующей суммы и штрафа в двукратном размере этой суммы. При установлении судом факта умышленно сокрытого или заниженного дохода (прибыли) приговором либо решением суда по иску налогового органа или прокурора может быть взыскан в федеральный бюджет штраф в пятикратном размере сокрытой или заниженной суммы дохода(прибыли);

— штрафа за отсутствие учета объектов налогообложения и за ведение учета объекта налогообложения с нарушением установленного порядка, повлекшие за собой сокрытие или занижение дохода за проверяемый период, — в размере 10 процентов доначисленных сумм налога;

— взыскания пени с налогоплательщика в случае задержки уплаты налога за каждый день просрочки платежа начиная с установленного срока уплаты выявленной задержанной суммы налога, если законом не предусмотрены иные размеры пени. Взыскание пени не освобождает налогоплательщика от других видов ответственности.

3. Согласно статье 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. В целях обеспечения выполнения этой публичной обязанности и возмещения ущерба, понесенного казной в результате ее неисполнения, законодатель вправе устанавливать меры принуждения в связи с несоблюдением законных требований государства.

Такие меры могут быть как правовосстановительными, обеспечивающими исполнение налогоплательщиком его конституционной обязанности по уплате налогов, т. е. погашение недоимки и возмещение ущерба от несвоевременной и неполной уплаты налога, так и штрафными, возлагающими на нарушителей дополнительные выплаты в качестве меры ответственности (наказания). При этом в выборе принудительных мер законодатель ограничен требованиями справедливости, соразмерности и иными конституционными и общими принципами права.

Содержание названных принципов раскрывается в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1993 года, от 25 апреля 1995 года, от 17 декабря 1996 года, от 8 октября 1997 года, от 11 марта 1998 года и от 12 мая 1998 года. Из сформулированных в них правовых позиций, которые в соответствии со статьями 6, 79, 80 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» являются общеобязательными и действуют непосредственно, вытекает недопустимость чрезмерных ограничений конституционных прав, в том числе права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1, Конституции Российской Федерации). Устанавливая ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах, законодатель также должен исходить из того, что ограничение прав и свобод возможно, только если оно соразмерно целям, прямо указанным в Конституции Российской Федерации (статья 55, часть 3).

4. Содержание подпункта «а», абзаца первого подпункта «б» пункта 1 статьи 13 Закона Российской Федерации » Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и пункта 8 статьи 7 Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» свидетельствует о том, что они предусматривают ответственность за различные составы правонарушений, которые недостаточно разграничены между собой. При этом установленные законодателем меры ответственности в действительности не обусловливаются характером, степенью общественной вредности, последствиями правонарушения, а также наличием вины правонарушителя. В диспозициях рассматриваемых составов правонарушений, выраженных в неопределенных, подчас неотличимых друг от друга понятиях («сокрытый доход», «заниженный доход», «сокрытый объект налогообложения», «неучтенный объект налогообложения», «отсутствие учета объектов налогообложения», «нарушение порядка учета объекта налогообложения»), законодатель не выделил существенных признаков каждого конкретного правонарушения, вследствие чего на практике оказалось невозможным дифференцировать и однозначно истолковать эти составы.

Кроме того, в отношении большинства составов правонарушений, в том числе вмененных заявителям, закон не содержал прямых указаний на виновность правонарушителя в качестве условия привлечения его к ответственности. Умышленная форма вины была упомянута лишь в положении подпункта «а» пункта 1 статьи 13 Закона Российской Федерации » Об основах налоговой системы в Российской Федерации», предусматривавшем штраф в пятикратном размере сокрытой или заниженной суммы дохода (прибыли) при установлении умысла приговором либо — по иску налогового органа или прокурора — решением суда. Исходя же из указаний Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в практике арбитражных судов и органов налоговой службы ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах применялась и без наличия вины налогоплательщика, а понятия «сокрытие» и «занижение» толковались как идентичные и к ним приравнивалось также невнесение необходимых сведений в отчетные документы или неправильное их заполнение, в том числе вследствие счетных или иных ошибок.

Указанная неопределенность правового содержания рассматриваемых положений противоречит общеправовым принципам юридической ответственности. Между тем критерий определенности правовой нормы как конституционное требование к законодателю был сформулирован в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР. Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит — к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона.

Кроме того, юридическая конструкция рассматриваемых положений такова, что позволяла применять все предусмотренные ими меры как за само сокрытие или занижение дохода, так и одновременно за каждое из действий, повлекших это правонарушение, являвшихся, по сути, лишь его частью и не образующих самостоятельного правонарушения, а именно за неведение учета, нарушение установленного порядка учета, счетные ошибки, неправильное оформление документов и т. п. Таким образом, на основании этих положений налогоплательщик в связи с сокрытием или занижением дохода подвергался штрафным взысканиям за одни и те же действия многократно, вопреки общему принципу справедливой ответственности, согласно которому лицо не может быть дважды подвергнуто взысканию за одно и то же. Отступление от данного принципа приводило бы к явно чрезмерным ограничениям, не соответствующим целям защиты конституционно значимых интересов и, по сути, к умалению конституционных прав и свобод.

5. Неопределенными являлись также предусмотренные рассматриваемыми положениями санкции за указанные в них нарушения законодательства о налогах и сборах. Так, санкция за правонарушения в отношении налогов, облагаемую базу которых составляет доход или прибыль, была установлена в виде двойного изъятия всей суммы сокрытого или заниженного дохода, при этом только половина взыскиваемой суммы названа штрафом. Однако и другая половина взыскиваемой суммы включала в себя также штрафную санкцию, поскольку явно выходила за рамки погашения недоимки и пени по налогу с дохода.

Отсутствие разграничения мер принуждения на правовосстановительные, имеющие целью восполнить недоимки и устранить ущерб, причиненный несвоевременной уплатой налога, и штрафные, представляющие собственно меру юридической ответственности за виновное поведение, существенным образом расширяло возможность произвольного применения рассматриваемых норм в бесспорном порядке, т. е. вне законной судебной процедуры, необходимой при возложении ответственности, что приводило к нарушению права на судебную защиту прав и свобод, предусмотренного статьей 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Необходимость дифференциации указанных мер именно в целях устранения их произвольного применения была установлена Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 17 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции». Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что «неуплата налога в срок должна быть компенсирована погашением задолженности по налоговому обязательству, полным возмещением ущерба, понесенного государством в результате несвоевременного внесения налога. Поэтому к сумме собственно не внесенного в срок налога (недоимки) законодатель вправе добавить дополнительный платеж — пеню как компенсацию потерь государственной казны в результате недополучения налоговых сумм в срок в случае задержки уплаты налога. Бесспорный порядок взыскания этих платежей с налогоплательщика — юридического лица вытекает из обязательного и принудительного характера налога в силу закона».

Однако, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, иного рода меры, предусмотренные статьей 13 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года » Об основах налоговой системы в Российской Федерации», «а именно взыскание всей суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли), а также различного рода штрафов, по своему существу выходят за рамки налогового обязательства как такового. Они носят не восстановительный, а карательный характер и являются наказанием за налоговое правонарушение, то есть за предусмотренное законом противоправное виновное деяние, совершенное умышленно либо по неосторожности. При производстве по делу о налоговом правонарушении подлежат доказыванию как сам факт совершения такого правонарушения, так и степень вины налогоплательщика». В таких случаях должна быть гарантирована государственная защита прав и свобод (статья 45, часть 1, Конституции Российской Федерации), в том числе путем судебных процедур (статья 46, часть 1, Конституции Российской Федерации), обеспечивающих установление судом фактических оснований привлечения к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах. Оспариваемые нормы этому требованию не соответствовали.

Санкции штрафного характера, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11 марта 1998 года по делу о проверке конституционности статьи 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, части второй статьи 85 и статьи 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях и постановлении от 12 мая 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением», исходя из общих принципов права, должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям справедливости и соразмерности.

Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам.

Положения подпункта «а», абзаца первого подпункта «б» пункта 1 статьи 13 Закона Российской Федерации » Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и пункта 8 статьи 7 Закона РСФСР «О государственной налоговой службе РСФСР», устанавливавшие ответственность за нарушение налогового законодательства, как по своему буквальному смыслу, так и по смыслу, придававшемуся им сложившейся правоприменительной практикой, не отвечали названным принципам.

Кроме того, подлежавшие принудительному взысканию суммы в совокупности многократно превышали размеры налоговых обязательств. В ряде случаев это приводило к лишению предпринимателей не только дохода (прибыли), но и другого имущества, ставя под угрозу их дальнейшую деятельность, вплоть до ее прекращения, что имело место и в делах заявителей. Тем самым существенным образом затрагивалось предусмотренное статьей 34 (часть 1) Конституции Российской Федерации их право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Между тем, как указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мая 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением», санкции не должны превращаться в инструмент чрезмерного ограничения свободы предпринимательства. Такое ограничение не соответствует принципу соразмерности при возложении ответственности, вытекающему из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, ведет к умалению прав и свобод, что недопустимо в силу части 2 той же статьи.

Обусловленные рассматриваемыми положениями нарушения прав граждан применительно к незавершенным правоотношениям, возникшим до введения в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации, снизившего размеры санкций за указанные правонарушения, должны быть устранены судами. Вместе с тем этими положениями, применеными в делах заявителей, были нарушены права и свободы, закрепленные в статьях 19 (часть 1), 34 (часть 1), 45 (часть 1), 46 (часть 1), 55 (части 2 и 3) и 57 Конституции Российской Федерации, вследствие чего производство по данному делу в соответствии с частью второй статьи 43 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» прекращению не подлежит.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

1. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 34 (часть 1), 45 (часть 1), 46 (часть 1), 55 (части 2 и 3) и 57, положения подпункта «а», абзаца первого подпункта «б» пункта 1 статьи 13 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года » Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и пункта 8 статьи 7 Закона РСФСР от 21 марта 1991 года «О Государственной налоговой службе РСФСР».

2. В соответствии с частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» дела акционерных обществ » Большевик», » Свет», » Сыктывкарский лесопромышленный комплекс», » Банк Сосьете Женераль Восток», » Монсанто» и » Воткинский молочный завод» подлежат пересмотру в обычном порядке.

3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит опубликованию в » Собрании законодательства Российской Федерации» и » Российской газете». Постановление должно быть опубликовано также в » Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд
Российской Федерации

Полный текст документа:

В соответствии с пунктом «г» части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации и статьёй 88 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» обращаюсь с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации временно применяемого Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов.

Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов (далее – Договор) заключён Президентом Российской Федерации и уполномоченными представителями Республики Крым и города Севастополя 18 марта 2014 года и опубликован в «Российской газете» 19 марта 2014 года.

Правовым основанием для заключения Договора являются: часть 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации, согласно которой принятие в Российскую Федерацию и образование в её составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом; пункт «б» статьи 86 Конституции Российской Федерации, согласно которому Президент Российской Федерации ведёт переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации; главы I и II Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Основанием для заключения Договора послужило предложение Государственного Совета Республики Крым – парламента Республики Крым и Законодательного Собрания города Севастополя о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым, включая город Севастополь, и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов. В соответствии с порядком, установленным названным Федеральным конституционным законом, Президент Российской Федерации уведомил об этом предложении Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и Правительство Российской Федерации. Рассмотрение предложения и подготовка Договора осуществлялись в соответствии с Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» и Федеральным законом от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

При заключении Договора соблюдены требования Конституции Российской Федерации, государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учтены сложившиеся исторические, экономические и культурные связи России с Крымом и городом Севастополем.

В Договоре содержатся положения, определяющие наименования и статус новых субъектов Российской Федерации – Республика Крым и город федерального значения Севастополь, действие законодательства Российской Федерации на их территориях, порядок приобретения гражданства Российской Федерации гражданами Украины и лицами без гражданства, а также устанавливается переходный период, в течение которого формируются новые органы государственной власти Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Согласно Договору государственными языками Республики Крым являются русский, украинский и крымско-татарский языки.

В соответствии со статьёй 6 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» и статьёй 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» Договор подлежит ратификации.

Прошу Конституционный Суд Российской Федерации, учитывая сложившуюся ситуацию вокруг Крыма и Севастополя, рассмотреть данный запрос без проведения публичных слушаний, так как Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов направлен на соблюдение государственных интересов Российской Федерации, прав и свобод как жителей Крыма и Севастополя, так и граждан Российской Федерации, укрепление сложившихся экономических и культурных связей России с Крымом и Севастополем.

Дополнительно

Обращение Президента Российской Федерации 18 марта 2014 года

География

• Севастополь
• Республика Крым

Статус материала

Опубликован в разделе: Документы

Дата публикации: 18 марта 2014 года, 17:00

Ссылка на материал: kremlin.ru/d/20614

Текстовая версия