В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) отдельно выделены такие специальные субъекты административной ответственности, как должностные лица, которые подлежат административной ответственности в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 2.4 КоАП РФ). Вместе с тем во многих случаях статьи Особенной части КоАП РФ содержат одновременно санкции для физических и должностных лиц. В таких статьях содержатся одновременно и простой, и квалифицированный состав правонарушения (применительно к должностным лицам), и признак специального субъекта — должностного лица выступает здесь квалифицирующим. Подобная юридическая техника позволяет четко излагать правовые нормы в содержательном плане и экономно по форме выражения. Также в санкциях ряда норм КоАП РФ нет прямого указания на специальный субъект ответственности (в нашем случае — на должностное лицо), но их анализ приводит к такому выводу — это, например: ст. 5.1, ч. 2 ст. 5.6, ст. ст. 5.22, 5.24, 5.45, ч. ч. 2 и 4 ст. 7.30 <1>.
———————————
<1> По этим статьям КоАП РФ должностные лица — военнослужащие подлежат привлечению к административной ответственности на общих основаниях.
Вопросы привлечения к административной ответственности военнослужащих за должностные правонарушения, как и должностных лиц вообще, представляются проблематичными. Это обусловлено следующими обстоятельствами:
— отсутствием единого мнения о понятии должностного лица в законодательстве;
— нормативное понятие должностного лица как субъекта административной ответственности в ст. 2.4 КоАП РФ значительно шире, чем в уголовном законодательстве;
— особенностями правового статуса военнослужащих как особых субъектов административной ответственности, обусловливающего привлечение их к административной ответственности за должностные правонарушения с учетом существующих особенностей и ограничений;
— неразработанностью характеристик правового статуса воинского должностного лица как субъекта административной ответственности;
— конкуренцией норм об административной и дисциплинарной ответственности военнослужащих за должностные правонарушения;
— необходимостью отграничения вины должностного и юридического лица за совершенные административные правонарушения ввиду особенностей их правового статуса и необходимости определения вины юридического лица через вину его должностных лиц <2>;
———————————
<2> Применительно к конкретному факту административного правонарушения деяния должностного лица есть составляющая функций и задач того юридического лица, в котором служит упомянутое должностное лицо. Собственно говоря, должностное лицо немыслимо вне того или иного юридического лица, разве только в случае, предусмотренном примечанием к ст. 2.4 КоАП РФ, согласно которому лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица. См.: Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 351.
— неподсудностью части дел об административных нарушениях военнослужащих — должностных лиц, по которым проводилось административное расследование <3>, судьям гарнизонных военных судов;
———————————
<3> Материалы дел, по которым проводилось административное расследование, а также влекущие дисквалификацию государственных гражданских служащих, рассматриваются судьями районных судов (ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ).
— подведомственностью дел об административных правонарушениях воинских частей, органов военного управления и военных (военизированных) организаций как юридических лиц органам административной юрисдикции, судам общей юрисдикции и арбитражным судам <4>.
———————————
<4> Судьям гарнизонных военных судов неподсудны дела об административных правонарушениях воинских частей — юридических лиц.
Должностное лицо как субъект административной ответственности характеризуется специальными признаками. Вместе с тем в юридической науке отсутствует единство в определении признаков специального субъекта правонарушения, хотя они имеют существенное значение при квалификации противоправных деяний <5>. Должностное лицо, исполняющее обязанности военной службы, как субъект административной ответственности характеризуют: 1) общие признаки, присущие любому лицу, подвергаемому административному наказанию; 2) признаки особого субъекта — лица, находящегося на военной службе, предопределяющие изъятия из установленного порядка привлечения к административной ответственности и ограничения в наложении административных наказаний; 3) специальные (особенные) признаки, характеризующие особенности правового положения военнослужащего как должностного лица <6>.
———————————
<5> Гогин А.А. Общая концепция правонарушений: проблемы методологии, теории и практики: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Казань, 2011. С. 32.
<6> Признаки особого субъекта: 1) присущи лишь отдельным категориям граждан; 2) отражают специфику правового статуса различных групп граждан или их возраст, состояние здоровья; 3) в состав проступка не входят, на квалификацию действий не влияют, но влияют на виды, размеры взысканий, процедуры их применения; 4) содержатся в статьях Общей части КоАП РФ, а иногда и в иных нормативных актах. См.: Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина, Ю.С. Адушкина. Саратов, 1988. С. 80.
В первую очередь нас будут интересовать специальные признаки, отражающие особенности служебного положения, выступающие конструктивными признаками составов правонарушений, характеризующие должностное лицо как субъекта административной ответственности и соответственно влияющие на выбор вида и размера административного наказания. По общему правилу специальные признаки носят временный характер; хотя лицо может обладать таким свойством довольно длительное время, тем не менее оно меньше, чем время существования общих признаков <7>.
———————————
<7> Административная ответственность в СССР. С. 76.
Для субъектной характеристики военнослужащего как должностного лица в рамках отношений административной ответственности характерно одновременно наличие специальных признаков, характеризующих его как должностное лицо, а также признаков особого субъекта, влияющих на возможность его привлечения как военнослужащего к административной ответственности. Таким образом, наличие особых и специальных признаков субъекта административной ответственности у военнослужащего как должностного лица может иметь материальные (решение вопроса о возможности привлечения к ответственности) и процессуальные последствия (порядок привлечения к ответственности).
Отсутствие единообразного подхода к определению понятия должностного лица «может вызвать определенные трудности в реализации положений ст. 2.4 КоАП Российской Федерации, в которой основные квалифицирующие признаки должностного лица четко не определены. Поэтому понятие должностного лица должно быть единым для науки административного права и административно-деликтного права, что позволит более эффективно осуществлять правоприменительную деятельность» <8>.
———————————
<8> Рогачева О.С. Эффективность норм административно-деликтного права: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Воронеж, 2012. С. 34.
Дефиниция должностного лица, содержащаяся в ст. 2.4 КоАП РФ, базируется на синтезе двух определений, установленных соответственно в ст. ст. 201 и 285 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее — УК РФ): лица, выполняющего управленческие функции коммерческой и иной организации, и должностного лица <9>. В отличие от УК РФ, в КоАП РФ дано единое обобщающее понятие должностного лица, предпринята попытка устранить логическое несоответствие статуса должностного лица в сферах частного и публичного права <10>. Примечание к ст. 2.4 КоАП РФ определяет должностное лицо как «лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации…». К сожалению, КоАП РФ не раскрывает, что понимается под выполнением лицом организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, поэтому в этом вопросе мы должны руководствоваться соответствующими Постановлениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации <11>.
———————————
<9> Агапов А.Б. Административная ответственность: Учеб. М., 2007. С. 45.
<10> Агапов А.Б. Указ. соч. С. 45.
<11> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2013 г. N 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях»; Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. N 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий».
Организационно-распорядительные функции включают в себя руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий, полномочия по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия. К административно-хозяйственным функциям могут быть отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п. <12>.
———————————
<12> Пункты 4, 5 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. N 19.
В Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, должностные лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие организационно-распорядительные и (или) административно-хозяйственные функции, могут являться начальниками по служебному положению и (или) воинскому званию <13>.
———————————
<13> Пункт 7 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. N 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий».
Опираясь на разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, можно сделать вывод, что к воинским должностным лицам могут быть причислены все воинские командиры (начальники), замещающие командные должности, даже сержантский состав. Но такое понимание представляется расширительным, не следует забывать о том, что воинские должностные лица являются составной частью корпуса должностных лиц государства, выполняя свои должностные обязанности с учетом специфики военной службы. В первую очередь к должностным лицам в Вооруженных Силах Российской Федерации, иных войсках, воинских формированиях и органах (ФСБ России, ФСО России и т.д.) можно отнести начальников по служебному положению или воинскому званию, которые имеют подчиненных и наделены правом издавать приказы, требовать их исполнения (наделены организационно-распорядительными функциями, связанными с руководством личным составом), т.е. это руководители и их заместители.
Не вызывает сомнения тот факт, что в основе понятия должностного лица лежит категория «должность» — «исходная, организационно-структурная единица государственного органа, заключающая в себе часть его компетенции» <14>. Должность отображает содержание выполняемой служащим работы, определяет его правовое положение. Должность предопределяет требования, предъявляемые к человеку, претендующему на ее занятие или уже занимающему ее, дает комплекс служебных и личных прав и обязанностей служащего <15>. По мнению К.С. Бельского, «властные полномочия служащего есть специальные субъективные права, вытекающие из статуса должности» <16>.
———————————
<14> Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 72.
<15> Лазарев Б.М. Государственная служба: Лекция. М., 1993. С. 6.
<16> Бельский К.С. Административная власть государственного служащего // Служба в государственных и общественных организациях: Межвуз. сб. науч. тр. / Отв. ред. Д.Н. Бахрах. Свердловск, 1988. С. 53.
С.С. Студеникин определил должность как «постоянное государственное установление с точно определенным комплексом прав и обязанностей лица, занимающего эту должность, для непрерывного выполнения той или иной работы по осуществлению государственных функций» <17>. По справедливому мнению Б.М. Лазарева, должность — это «первичная ячейка органа (его аппарата) с ее правовым статусом; это, образно говоря, служебное место» <18>. Воинская должность — это учрежденная в установленном порядке структурная единица в государственной военной организации или федеральном органе исполнительной власти, в которых в соответствии с законом предусмотрена военная служба, отражающая содержание и объем полномочий занимающего ее лица <19>.
———————————
<17> Студеникин С.С. Советская государственная служба // Вопросы советского административного права / Отв. ред. В.Ф. Коток. М.; Л., 1949. С. 76.
<18> Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 6.
<19> Военная администрация: Учеб. / Под общ. ред. В.М. Корякина. М., 2012. С. 132.
Нельзя не согласиться с тем, что «должностное лицо, осуществляя свои полномочия, действует не как индивид, а как полномочный представитель организации, его действия влекут юридические последствия для организации и должны быть признаны действиями организации» <20>. Но в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения «тот факт, что представителем коллектива выступает должностное лицо, не означает, что коллективная ответственность переходит в индивидуальную» <21>, поскольку на руководителя возлагается вина и ответственность за действия юридического лица, хотя административные санкции могут быть применены как непосредственно к руководителю, так и к коллективу в целом. А действия руководителя в интересах коллектива, влекущие юридические последствия для всего коллектива, следует считать действиями коллектива <22>.
———————————
<20> Бахрах Д.Н. Коллективные субъекты административного права // Правоведение. 1993. N 3. С. 66.
<21> Солдатов А.П. Проблемы административной ответственности юридических лиц: Дис. … д-ра юрид. наук. Краснодар, 2000. С. 213.
<22> Солдатов А.П. Указ. соч.
Российский законодатель пытался закрепить единое для системы государственной службы понятие государственной должности в ст. 1 утратившего силу Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», такое как: «…должности в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей». Здесь следует отметить такие признаки государственной должности, как установленный круг обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий государственного органа и соответствующая этому ответственность.
В целом можно согласиться и с тем, что «должностными лицами являются те государственные служащие, которые обладают распорядительными полномочиями: имеют подчиненных по службе им сотрудников, вправе издавать акты управления, определяющие поведение других людей, или акты распоряжения материальными и денежными ресурсами, либо осуществляют контроль» <23>. Но не всегда должностные лица имеют подчиненных; в свою очередь, субъекты, издающие акты управления или совершающие юридически значимые действия, в ряде случаев не могут быть привлечены к административной ответственности как должностные лица.
———————————
<23> Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 10 — 11.
Военнослужащие как должностные лица могут быть отнесены к публичным должностным лицам <24>, свои властные полномочия они получили от государства, им же наделены необходимыми распорядительными и охранительными полномочиями.
———————————
<24> Публичное должностное лицо — «должностное лицо, совершающее внешние властные полномочия и функции публичного характера и работающее в органах государственной власти и управления, в органах местного самоуправления, в государственных или муниципальных учреждениях либо состоящее на военной службе (в Вооруженных Силах Российской Федерации), а также службе в других войсках и иных воинских формированиях Российской Федерации». См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 379. Сходную точку зрения высказал ранее П.И. Кононов: «…публичным должностным лицом следует понимать лицо, состоящее на государственной службе… занимающее постоянно или временно должность в органе власти или управления, связанную непосредственно с выполнением государственных функций под свою персональную ответственность и наделенное в этой связи государственно-властными полномочиями регулятивного или охранительного характера». См.: Кононов П.И. Административная ответственность должностных лиц: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1993. С. 65.
И.И. Лизикова выделила следующие характерные признаки, присущие публичным и частным должностным лицам: 1) нахождение на должности; 2) осуществление функций по реализации компетенции соответствующего органа; 3) обладание юридически властными полномочиями на совершение юридически значимых действий; 4) наличие повышенной ответственности за свои действия <25>. Далее сделан вывод, что должностное лицо — «это лицо, замещающее должность в государственных органах, общественных организациях (объединениях), негосударственных хозяйствующих субъектах, осуществляющее в пределах своей компетенции реализацию функций органа, наделенное государством или собственником в связи с этим соответствующими властными полномочиями на совершение юридически значимых действий и несущее повышенную юридическую ответственность за них» <26>. В этом определении не упоминаются органы местного самоуправления, также уместно добавить, что «должностные лица подлежат административной ответственности не только за свои собственные действия или бездействие, но и подчиненных работников, нарушающих соответствующие правила» <27>, также они могут совершать организационные и распорядительные действия.
———————————
<25> Лизикова И.И. К вопросу об основных понятиях и категориях института государственной службы применительно к исследованию правового статуса работников правоохранительных органов // Вестн. Нижегород. ун-та им. Н.И. Лобачевского (Нижний Новгород). Серия «Право». 2001. N 1. С. 134.
<26> Лизикова И.И. Указ. соч. С. 135.
<27> Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учеб. М., 2011. Первая часть. С. 395.
Резюмируя изложенное, отметим, что в большинстве из указанных подходов к определению должностного лица нет принципиальных разногласий по поводу того, что должностные лица отличаются от всех остальных категорий служащих наличием властных полномочий.
В науке административного права имеется немало интересных высказываний, касающихся определения общего понятия должностного лица, понятия, единого для всех отраслей и ведомств, так сказать, базового определения. К примеру, В.Д. Сорокин полностью разделяет мнение Д.Н. Бахраха о том, что из многочисленных определений, предложенных учеными, наиболее удачной представляется формулировка, предложенная еще в конце 40-х гг. XX в. Ц.А. Ямпольской: «Должностными лицами называются служащие, имеющие право совершать служебные юридические действия» <28>. Речь идет о таких действиях, которые обусловлены служебным статусом данного государственного служащего и влекут юридические последствия для других субъектов, в том числе, разумеется, и для участников административного процесса <29>. Таким образом, доминирующим признаком должностного лица являются совершаемые им «служебные юридические действия в интересах организаций, которые влекут юридические последствия для организаций, в которых они занимают должности» <30>.
———————————
<28> Ямпольская Ц.А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы советского административного права / Отв. ред. В.Ф. Коток. С. 76.
<29> Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 74.
<30> Бахрах Д.Н. Административное право России: Учеб. для вузов. М., 2002. С. 214.
Должностное лицо может быть наделено распорядительными полномочиями как в рамках органа (системы) управления (власть линейная), так и вне его, когда управляющее воздействие адресовано лицам, не находящимся с ним в отношениях подчиненности, но здесь имеется определенная зависимость, например, при совершении правоустанавливающих действий, в ходе правопринуждения или при осуществлении контроля в отношении неподчиненных лиц (власть функциональная). Нередко для характеристики публичных должностных лиц, наделенных полномочиями по распорядительству, используется термин «представитель власти». Указанная категория лиц, по нашему мнению, официально представляет интересы государства (его органа), являясь должностными лицами в его уголовно-правовом понимании, но часто не признается субъектом административной ответственности применительно к кругу должностных лиц. Можно определить данную категорию как представляющую собой особый субъект административной ответственности, включающий в себя обладающих властью лиц, деликтность которых проявляется в публичных правоотношениях, в которых данный субъект выступает с управляющей стороны по отношению к не находящимся от него в прямой зависимости лицам, а у данных лиц отсутствует возможность отстоять свои законные интересы в момент совершения деликта путем неисполнения незаконного распоряжения представителя власти <31>. Представитель власти может быть охарактеризован и как должностное лицо, наделенное полномочиями по властному распорядительству за рамками органа управления <32>. Круг должностных лиц такого рода в административном праве более узкий, нежели представителей власти.
———————————
<31> Кизилов В.В. Административная ответственность гражданских служащих: взгляд в будущее. Саратов, 2011. С. 284.
<32> Чаннов С.Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 47.
Специфичный круг должностных лиц составляют служащие многочисленных контрольно-надзорных органов, пользующихся правом применения мер административного предупреждения, пресечения, обеспечения производства по делу об административном правонарушении и мер воздействия в соответствии с КоАП РФ и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
В служебно-дисциплинарных административно-правовых отношениях, связанных с применением к служащим мер поощрения и ответственности за служебные проступки, должностным лицом выступает не непосредственный начальник, а тот руководитель, который наделен правом назначения этого служащего на должность и увольнения <33>. Иначе говоря, у служащего может быть несколько начальников (руководителей), но правомочиями по назначению его на должность и освобождению от нее, а равно правом применения мер поощрения и дисциплинарной ответственности наделяется только одно должностное лицо.
———————————
<33> Конин Н.М. Административное право в вопросах и ответах // URL: /http://www.plam.ru/urist/ administrativnoe_pravo_ rossii_v_voprosah_i_otvetah/ p1.php#metkadoc55.
Обобщая воедино ряд подходов, считаем целесообразным выделить следующие общие признаки должностного лица (по административному праву). Таковыми можно признать тех лиц, к кому относится хотя бы один признак из каждой классификационной группы.
I. Физические лица:
а) осуществляющие функции представителя власти;
б) выполняющие организационно-распорядительные функции;
в) выполняющие административно-хозяйственные функции.
II. Замещающие должность:
а) в государственных органах;
б) в органах местного самоуправления;
в) в государственных и муниципальных учреждениях;
г) в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации;
д) в органах управления коммерческих, некоммерческих организаций, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений;
е) в качестве индивидуального предпринимателя <34>.
———————————
<34> Индивидуальные предприниматели как таковые должностными лицами в прямом смысле этого слова не являются. Наступление административной ответственности для них возможно как для физических или юридических лиц, в зависимости от вида административного правонарушения.
III. Функции по занимаемой должности могут выполняться:
а) постоянно;
б) временно;
в) по специальному полномочию.
IV. Наделенные полномочиями:
а) внешневластного характера;
б) по совершению действий юридического характера от имени органов, организаций, хозяйствующих субъектов, влекущих последствия для тех субъектов, в которых они занимают должности;
в) по принятию обязательных для исполнения решений (изданию актов), порождающих правовые последствия;
г) по официальному представлению интересов государства, муниципального образования, соответствующего органа или организации, субъекта предпринимательской деятельности.
V. Подлежат повышенной по сравнению с «недолжностными» физическими лицами ответственности:
а) за собственные неправомерные действия (бездействие), входящие в круг должностных обязанностей;
б) за проступки подчиненных им лиц, нарушающих установленные правила в связи со служебной (трудовой) деятельностью;
в) за нарушение охраняемых нормами КоАП РФ и законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях общественных отношений, которое одновременно является нарушением установленных правил служебной дисциплины (дисциплинарным проступком), не исключающим дисциплинарной ответственности виновного.
I_
ЗАКОН ОДА ТЕЛЬСТВ О:
состояние и пути совершенствования
А.А. ИЛЬИН,
аспирант кафедры уголовного права и криминологии (Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова)
Организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции должностного лица в уголовном праве: проблемы регламентации и толкования
В статье рассматриваются юридическое содержание и проблемы интерпретации организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций должностного лица как субъекта преступления, анализируются постановления Пленума Верховного Суда РФ, в которых содержатся соответствующие разъяснения, исследуются погрешности законодательной регламентации указанных понятий.
Должностное лицо; организационно-распорядительные функции, административно-хозяйственные функции; постановление Пленума Верховного Суда РФ.
Должностные лица в уголовном праве характеризуются тем, что они постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляют организационно-распорядительные либо административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Заметим, что в отличие от оценки понятия «представитель власти» позиция Пленума Верховного Суда РФ в отношении интерпретации иных функций порой противоречива и не всегда отвечает потребностям правоприменительной практики.
Так, в соответствии с п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 (в ред. от 23 декабря 2010 г.) «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» «организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров,
организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий». Следовательно, в данном случае речь идет исключительно о внутрислужебных отношениях, связанных с управлением подчиненными по службе работниками . Однако и в теории, и на практике данное разъяснение не понималось буквально: должностными лицами признавались, в частности, врачи и преподаватели, не осуществляющие функций, указанных в п. 3 данного постановления. Такое положение дел явилось следствием разъяснений ранее действовавшего нормативного правового акта постановления Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. № 4 (в ред. от 10 февраля 2000 г.) «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» , где в п. 4 была предусматрена возможность привлечения к уголовной ответственности не только лиц, выполняющих организационно-распорядительные функции в буквальном смысле этого слова , но и, например, врачей, преподавателей.
Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ оставила без изменения приговор по делу М., признанного должностным лицом. Работая доцентом кафедры государственного университета, М. как преподаватель был наделен правом принятия экзаменов у студентов. Несдача студентом экзамена, т. е. получение неудовлетворительной оценки, влекла определенные правовые последствия: обучаемый не допускался к сдаче предметов на очередной сессии, не переводился на следующий курс, не получал официального вызова на сессию, следовательно,
не имел права на получение оплачиваемого отпуска и, кроме того, мог быть отчислен из вуза. Поскольку М. выполнял свои обязанности в государственном учебном заведении, он был должностным лицом, наделенным организационно-распорядительными функциями, и являлся одним из субъектов должностных преступлений, которые указаны в перечне, содержащемся в п. 1 примечания к ст. 285 УК .
При этом, как отмечают А.В. Бриллиантов и П.С. Яни, «Верховный Суд РФ и после 2000 года не прекратил, а по-прежнему поддерживал практику признания врачей и преподавателей — при соответствующих обстоятельствах — должностными лицами» . Такую позицию , как правило, разделяет и доктрина, называя таких лиц функциональными работниками, т. е. теми, кто одновременно может выполнять и производственно-профессиональные, и должностные функции . Б.В. Волженкин, в частности, указывает, что «прием зачетов и экзаменов, выставление по ним оценок — это деятельность, имеющая организационно-распорядительный характер, так как от результатов экзаменов зависит возможность поступления в учебное заведение, право обучающегося продолжать учебу, получать стипендию и т. д.» . Разделяя такую точку зрения, считаем, что позиция Пленума Верховного Суда РФ, выраженная в постановлении «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе», в строгом смысле не поддерживалась ни теорией, ни практикой.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» исправило ситуацию, установив во втором абзаце п. 4 положение о том, что к организационно-распорядительным функциям наряду с «вну-трислужебными» относятся также полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии) .
При этом необходимо учитывать, что полномочия лица по принятию соответствующих
решений нельзя понимать чрезмерно широко. Так, по трудовому договору, заключенному с директором муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства, Д. была принята на работу заведующей общежитиями. Трудовым договором и должностной инструкцией заведующего общежитием, утвержденной директором названного предприятия, установлено, что заведующий общежитием относится к категории технических исполнителей на определенном участке работы и подчиняется директору предприятия и начальнику ЖЭУ. Органами следствия, указывает судебная коллегия, Д. была признана должностным лицом в связи с тем, что заведующий общежитиями в силу должностной инструкции «контролирует работу обслуживающего персонала общежития, осуществляет вселение прибывших в общежитие, следит за своевременностью и правильностью регистрации вселившихся и выписки выбывших из общежития граждан». Однако органы следствия не установили и не указали в обвинении Д., что эти ее функции влекли за собой какие-либо правовые последствия для граждан. Не добыто таких данных и в ходе судебного следствия. По существу, в обвинении Д. изложены технические функции, которые она осуществляла, а не функции должностного лица .
В уголовно-правовых расследованиях неоднократно поднимался вопрос о сложности разграничения организационно-распорядительных функций (той их части, которая не связана с внутрислужебными отношениями) и функций представителя власти . Не оспаривая существования такой проблемы, считаем, что в настоящее время ее решение не имеет большого практического значения: Верховный Суд не настаивает на обязательном разграничении рассматриваемых функций. Так, Президиум Верховного Суда РФ согласился с приговором в отношении Е., осужденного по ч. 3 ст. 290 УК РФ за то, что, являясь должностным лицом, постоянно выполнявшим функции представителя власти и организационно-распорядительные функции в органе местного самоуправления, занимая должность главы администрации г. Октябрьска Самарской области, он получил взятку от предпринимателей за выполнение в их пользу действий, входящих в его служебные полномочия, а именно: обеспечение беспрепятственной государственной регистрации созданного ими общества с ограниченной ответственностью «Ламинат» и предоставление земельного участка под строительство завода с выдачей соответственного разрешения .
С учетом вышеизложенного полагаем, что строгое толкование текста прим. 1 к ст. 285 УК
РФ о должностных лицах как лицах, выполняющих организационно-распорядительные функции в государственных и муниципальных органах, позволяет распространить эти функции лишь на внутрислужебные отношения, и судебная практика (в частности, нормативные правовые акты высшего судебного органа) относит к таким функциям и полномочия работников государственных и муниципальных органов по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия. Юридический характер таких решений означает, что они порождают, изменяют либо прекращают правовые отношения, т. е. наделяют иных лиц, включая юридические, правами и обязанностями, изменяют объем этих прав и обязанностей или прекращают их .
Относительно понимания административно-хозяйственных функций позиция, выраженная в указанном постановлении Пленума, за исключением отдельных уточнений, осталась неизменной: «как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием)» .
Такими полномочиями в том или ином объеме обладают начальники планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и их заместители, заведующие хранилищами материальных ценностей и т. д. . Возложенная на лицо обязанность производить только технически перемещение имущества, его выдачу другим лицам, учет (к примеру, это входит в сферу компетенции водителя-экспедитора-инкассатора, кассира, рядового бухгалтера) не означает наличия у него полномочий по распоряжению, управлению имуществом. В последнем случае работодатель может заключить с работником договор о полной материальной ответственности, однако это будет только означать, что лицо отвечает за сохранность имущества, но полномочия по решению судьбы имущества этим договором на него не возлагаются . В связи с этим нельзя отнести к данной категории должностных лиц, например, кассира муниципального учреждения, являющегося в качестве сотрудника бухгалтерии лицом, ответственным за сохранность выда-
ваемых им денежных средств в виде заработной платы, возмещения командировочных расходов и т. п., поскольку такой работник вопрос о судьбе денежных средств, их расходовании и пр. самостоятельно не решает. Значит, административно-хозяйственными полномочиями он не наделен .
Согласно позиции, выраженной в рассматриваемом постановлении Пленума Верховного Суда № 19, административно-хозяйственные функции выполняются в организациях, учреждениях, воинских частях и подразделениях. Однако в прим. 1 к ст. 285 УК РФ определено, что эти функции лицо выполняет в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Возникает вопрос: о каких организациях идет речь? Ввиду того, что лица, выполняющие аналогичные функции в коммерческих организациях, должностными не признаются, к таковым следует относить государственные корпорации (ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» ). Что касается организационно-правовой формы органов власти, то хотя соответствующий вопрос до настоящего времени четко не разрешен, определять их как организации вряд ли корректно .
В практической деятельности организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции нередко бывают связаны между собой (например, глава администрации, ректор университета, декан факультета), но это не всегда так. Однако законодатель выделяет наряду с категорией представителей власти лиц, выполняющих организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, относя их ко второму «подвиду» должностных лиц. Это дает основание для утверждения, что отнесение лица к числу должностных лиц возможно, если это лицо одновременно наделено и организационно-распределительными, и административно-хозяйственными функциями . Однако такое толкование закона значительно сужает круг лиц, признаваемых должностными, поэтому, на наш взгляд, те и другие виды функций должны быть перечислены с использованием разделительного союза «или», а не запятой.
Список литературы
1. О некоммерческих организациях: Федеральный закон РФ от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ // Рос. газ. 1996. 24 янв.
О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 (в ред. от 23 декабря 2010 г.) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 4.
О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных положений или служебном подлоге: постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. (в ред. от 10 февраля 2000 г.) // СПС КонсультантПлюс.
О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 12. Определение Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 22 декабря 2008 г. № 87-о08-17 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 10. Определение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 11 марта 1999 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 2.
Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 26 июня 2002 г. № 386п02пр // СПС КонсультантПлюс.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
9. Бриллиантов А.В., Яни П.С. Должностное лицо: организационно-распорядительные функции // Законность. 2010. № 6.
10. Волженкин Б.В. Служебные преступления: комментарии законодательства и судебной практики. М., 2005.
12. Тен А.Л. Теоретико-правовые проблемы государственной регистрации органов государственной власти в качестве юридических лиц // Административное право и процесс. 2006. № 4.
13. Соловьев В.И. Борьба с должностными злоупотреблениями, обманом государства и приписками по советскому уголовному праву. М., 1963.
14. Шнитенков А. Выполнение преподавателем профессиональных и должностных функций // Уголовное право. 2001. № 4.
15. Уруков В.Н. Является ли преподаватель государственного вуза субъектом преступлений по статьям 285, 290 УК РФ // Юридическое образование и наука. 2009. № 4.
E-mail: ilin978@yandex.ru
М.В. НАЗАРКИН,
доцент кафедры уголовной политики и организации предупреждения преступлений,
кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
Понятие «акт незаконного вмешательства»: теоретические и прикладные аспекты
В статье рассматривается содержание понятия «акт незаконного вмешательства» как правовая категория, проводится его сравнительный анализ с понятиями «террористический акт», «преступление», «административное правонарушение», рассматривается эволюция данного термина в отечественном законодательстве. Автор определяет значение понятия «акт незаконного вмешательства» как для деятельности органов внутренних дел на транспорте, так и для других субъектов обеспечения транспортной безопасности.
Акт незаконного вмешательства, деликт, террористический акт, транспортная безопасность,
транспортное право, органы внутренних дел на транспорте, терроризм.
В отечественном законодательстве и подзаконных актах получило закрепление понятие «акт незаконного вмешательства», также широко применяемое и в научных исследованиях.
Логичным представляется вопрос о содержании данного понятия и его соотношении с иными, сходными по смыслу терминами, например такими, как «преступление», «административное правонарушение», «дисциплинарный проступок», «деликт», «террористический акт», и другими терминами,
11.3. ПОНЯТИЕ «ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО» В АДМИНИСТРАТИВНОМ И ТРУДОВОМ ПРАВЕ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Избиенова Татьяна Александровна. Должность: доцент кафедры частного права России и зарубежных стран. Место работы: Марийский государственный университет. E-mail: nfnf1978@yandex.ru
Аннотация: Изучение вопроса о соотношении понятий «должностное лицо» и «представитель» в административном и трудовом праве вызвано практической необходимостью, поскольку зачастую возникают разногласия, связанные с определением круга лиц, выступающих в качестве субъектов юридической ответственности за совершения правонарушений в сфере социального партнерства.
Автор рассказывает о необходимости приравнивания представителя работодателя, как субъекта юридической ответственности, к статусу должностного лица, известного нормам административного права, что требует внесения изменений в действующее законодательство, согласно которым представитель работодателя в социально-партнерских отношениях будет являться должностным лицом.
Ключевые слова: должностное лицо, административное правонарушение, представитель работодателя в трудовом праве.
CONCEPT «THE OFFICIAL» OF THE ADMINISTRATIVE AND LABOR LAW: THE ISSUES OF THE THEORY AND PRACTICE
Keywords: The official, an administrative offence, the representative of the employer in the labor law.
Современному трудовому праву не известно такое понятие как «должностное лицо», которое широко используется в публично-правовых отраслях права.
Однако в советский период развития трудового права на протяжении длительного времени под единственным органом работодателя, осуществляющим принадлежащие ему как субъекту отрасли, права и обязанности, понималась совокупность должностных лиц во главе с директором, осуществляющих управление организацией в целом или отдельными ее структурными подразделениями в пределах предоставленных им прав.
К числу указанных должностных лиц (администрации) традиционно относили, так называемых, «руководящих» работников или «ответственных руководите-
лей работ», то есть лиц, которым представлена оперативная самостоятельность в использовании рабочей силы известной группы работников и применении известной части средств производства1. В администрацию, по мнению Н.Г.Александрова и Б.К.Бегичева, включались директора, их заместители и помощники, главные инженеры, и их заместители, начальники цехов, отделов, служб, производств, участков, старшие мастера и мастера2.
Кодекс законов о труде РСФСР, называл указанных работников единым собирательным понятием «администрация предприятия, учреждения, организации»3, что означает управление, руководство или должностное лицо управления, руководящий персонал особого рода, потребность в котором зависит от организационно-правовой формы работодателя и количества занятых у него работников4.
Таким образом, по мнению многих исследователей, в советском трудовом праве середины 70-80-х годов «дискуссия о носителе трудовой правосубъектности работодателя сводилась к различной трактовке понятия администрация»5.
Действующий Трудовой кодекс Российской Федерации (далее — ТК РФ) не использует термин «администрация», однако последний продолжает применяться в разработке современной научной доктрины и формулировке норм законодательства6.
В частности упоминание об администрации имеется в дефиниции «работодатель», содержащейся в статье 3 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 года № 10-ФЗ, где сказано, что «работодатель — организация (юридическое лицо), представляемая ее руководителем (администрацией), либо физическое лицо, с которым работник состоит в трудовых отношениях»7.
О собирательном понятии «администрации», как категории трудового права, продолжает говорить О.В.Смирнов, полагающий, что данный термин обозначает субъекта, выступающего одновременно в качестве представительного органа предприятия (государственного или муниципального) и самостоятельного субъекта права, который включает в себя совокупность должностных лиц и органов, осуществляющих функцию организации и управления трудом и трудовым коллективом государственного и муниципального унитарного предприятия. Функции администрации в соответствии с действующим законодательством и уставом предприятия могут выполнять наряду с единоличными органами (должностными лицами) и коллегиальные органы (советы, комитет, правления). Ключевую роль в составе администрации как субъекта трудового права призван играть руководитель предприятия. Его правовой статус своеобразен: с одной стороны, он наемный работник, а с другой — без какой-либо доверенности действует от имени предприятия,
’’Александров, Н. Г. Трудовое правоотношение : моногр. / Н. Г. Александров. — М. : Проспект, 2009. С. 213.
2 Советское трудовое право : учебник / под ред. А. Д. Зайкина. -М. : Юрид. лит., 1979. С. 118 — 119.
3 Ведомости Верхов. Совета РСФСР. — 1971. — № 50. — Ст. 1007.
4Хрусталев, Б. Ф. Государственное предприятие субъект трудового права / Б. Ф. Хрусталев. — М. : Юрид. лит., 1976. С. 71.
5 Петрова, Е. А. Кто может представлять работодателя по новому тК РФ / Е. А. Петрова // Юрид. мир. — 2002. — № 12. С.12.
6 Драчук, М. А. Субъекты трудового права : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.05 / М. А. Драчук. — Омск, 2002. С. 80.
7 Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1996. — № 3. — Ст.
представляя его интересы в трудовых и иных общественных отношениях8.
Значительное количество сторонников имеет позиция, согласно которой необходимость использования категории «администрация», представленной должностными лицами административного аппарата — профессиональными управленцами, продиктована экономическими причинами, ведь это связано с наиболее рациональным подходом к организации производства, когда объективно требуется функциональное обособление работников различной специализации. Справедливо признавая, что профессиональные (функциональные) обязанности администратора должны быть связаны с управлением и организацией труда прочих работников, исследователи ставят перед собой задачу определить количественный и качественный критерии коллектива управляемых, по отношению к которым у должностного лица (работника) возникает право быть причисленным к администрации в смысле норм трудового законодательства. М. Драчук, следуя за В.Н.Скобелкиным, полагает, что такой трудовой коллектив должен быть обособленным и иметь нормативное закрепление своего организационного оформления, а должностные лица, осуществляющие руководство всей организацией, ее подразделениями, а также их работниками, должны быть отнесены к администрации, поскольку они «обладают властными полномочиями, позволяющими им принимать такие решения и совершать такие действия, которые вызывают правовые последствия для других работников»9. Соответственно к администрации относят и тех лиц, которые также обладают властными, контрольными полномочиями в отношении прочих работников организации или ее подразделения, но не осуществляют функции их непосредственного руководства, и которые включаются в состав администрации не безусловно, а на основании особенностей закрепляемых за ними прав и обязанностей.
Современная доктрина, исходит из того, что принцип свободы трудового договора «свел на нет» полное соответствие функциональных обязанностей лиц, занимающих аналогичные должности в разных организациях, и признает, что субъектный состав администрации «не может быть оформлен в виде строгого перечня, и назван определенным образом для всех категорий работодателей, поскольку он зависит от множества факторов, таких, как организационно-правовая форма и основные виды деятельности организации, ее
внутренняя структура, распределение компетенции ме-
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
жду отдельными должностными лицами»10.
Данное обстоятельство позволяет согласиться с позициями, высказываемыми В.Н. Скобелкиным,
М.В.Лушниковой и некоторыми другими авторами, которые склоняются к тому, что «администрация предприятия, представляющая собой определенную совокупность осуществляющих функции управления должностных лиц, не является ни органом предприятия, ни органом вообще и поэтому не может, как таковая, выступать субъектом трудовых правоотношений».
Данный термин имеет условный характер и используется с учетом того, что за словом «администрация» стоят конкретные должностные лица организации.
8Трудовое право : учебник / Н. А. Бриллиантова ; под ред. О. В. Смирнова, И. О. Снегиревой. — 3-е изд., перераб. и доп. — М. : Проспект, 2009. С. 95 — 96.
При этом, мы уже говорили, что понятие «должностное лицо» используется в публично-правовых отраслях и его определение раскрыто в приложении к статье 2.4. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), согласно которому под должностным лицом в следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационнораспорядительных или административно-
хозяйственных функций руководители и другие работники, выполняющие функции представителей в социальном партнерстве, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное11.
Таким образом, КоАП РФ связывает административную ответственность должностных лиц с их служебным положением, выполнением функций организационно-распорядительного или организациями) или административно-хозяйственного характера, то есть такие лица полномочны совершать в пределах своей компетенции властные действия, имеющие юридически значимые последствия (например, издавать правовые акты, нанимать и увольнять работников и т.д.)12.
Если проанализировать круг лиц, выполняющих функции организационно-распорядительного или административно-хозяйственного характера и лиц, указанных в качестве представителей работодателей, выступающих на локальном уровне, в статье 33 Трудового кодекса РФ то можно обнаружить их некоторое совпадение, ведь руководитель организации одновременно является и должностным лицом и представителем работодателя. К административной ответственности за совершение административного правонарушения могут быть привлечены не только руководители организаций, но и такие должностные лица, на которых в силу их служебного положения или по специальному распоряжению работодателя возложена обязанность обеспечить соблюдение норм трудового пра-ва13.
Однако, ответственность руководителей организаций, иных работников и индивидуальных предпринимателей, как должностных лиц, наступает в случае совершения ими правонарушений лишь в таких сферах труда, которые не связанны с социальным партнерством, например, в сфере коллективных трудовых споров (статьи 20.2.1, 5.34, 5.40 КоАП РФ, в сфере трудо-
11 Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2002.-№1, ч.1. — Ст.1.
устройства (статьи 5.42, 18.10 КоАП РФ и т.д.), в области охраны труда (статья 2.44 и т.д.).
Дифференцируя специальных субъектов правонарушений в сфере труда на представителей и должностных лиц, законодатель, очевидно, исходил из того, что нарушение (неисполнение) предписаний нормативных правовых актов о социальном партнерстве непосредственно не связано с выполнением организационно-распорядительных или административнохозяйственных функций со стороны руководителя организации, индивидуального предпринимателя или иных уполномоченных ими лиц.
Однако, не выполняя обязательства по коллективному договору (например, в части обязательной индексации заработной платы, соблюдения сроков ее выплаты), либо отказываясь предоставить помещение для проведения собрания (конференции) работников в целях выдвижения требований, руководитель, выступающий в качестве представителя, не только нарушает условия некого соглашения, достигнутого в ходе согласования интересов работников и работодателей, но и не исполняет возложенные на него функции должностного лица.
Если использовать по аналогии Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» (в ред. постановления Пленума Верхов. Суда Рос. Федерации от 06.02.2007 № 7)4, в пункте 3 которого указано, какие именно функции следует считать организационно-распорядительными и административно хозяйственными, можно увидеть следующее: «руководство коллективом, расстановка и подбор кадров, организация труда, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий высшим судебным органом истолковано как осуществление организационнораспорядительных функций. Полномочия по распоряжению имуществом (в том числе помещениями), принятие решений о начислении заработной платы, премий является реализацией административнохозяйственных функций».
В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 года № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий»15 указано, что в соответствии с пунктом 1 примечаний к статье 285 Уголкового кодекса Российской Федерации (далее — УК РФ) должностными признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работ-
14 Рос. газ. — 2000. — 23 февр. — С. 4.
15 Бюл. Верхов. Суда Рос. Федерации. — 2009. — № 12. — С. 2-7.
ников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п.
Как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).
Исполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает, что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно-распорядительные или административнохозяйственные функции, возложенные на него законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом (например, функции присяжного заседателя). Функции должностного лица по специальному полномочию могут осуществляться в течение определенного времени или однократно, а также могут совмещаться с основной работой.
При временном исполнении функций должностного лица или при исполнении их по специальному полномочию лицо может быть признано должностным лишь в период исполнения возложенных на него функций.
Судам следует отграничивать преступные действия должностных лиц от деяний других лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, ответственность которых за злоупотребление своими полномочиями установлена статьей 201 УК РФ.
Субъектами указанного преступления являются лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, основной целью деятельности которых является извлечение прибыли, а также в некоммерческой организации, которая не является государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, государственной корпорацией.
К лицам, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, относятся лица, выполняющие функции единоличного исполнительного органа, члена совета директоров или иного коллегиального исполнительного органа, а также лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в этих организациях (например, директор, генеральный директор, член правления акционерного общества, председатель производственного или потребительского кооператива, руководитель общественного объединения, религиозной организации).
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
В тех случаях, когда указанные лица используют свои полномочия вопреки законным интересам коммерческой или иной организации и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам, они подлежат ответственности по статье 201 УК РФ, если это деяние повлекло причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества и государства.
Проанализировав функции лиц, выполняющих организационно-распорядительные, административнохозяйственные или управленческие функции в нас возникает закономерный вопрос. Почему в достаточно родственных ситуациях, например, при уклонении от направления представителей для участия в работе комиссии по ведению коллективных переговоров или при уклонении от направления тех же самых представителей в комиссию по трудовым спорам, руководитель, в одном случае, будет нести ответственность как лицо, представляющее работодателя, а в другом как должностное лицо?
Если сравнить виды административных наказаний, применяемых в случае нарушения законодательства о социально партнерстве и порядке разрешения коллективных трудовых споров, а это статьи 5.28 — 5.34, 5.40 КоАП РФ, с наказаниями, применяемыми к работодателям за совершение иных правонарушений, предусмотренных, например, статьями 5.27, 18.10, 18.13, 18.15, 18.17 КоАП РФ можно обнаружить следующее.
Так, статья 5.27 КоАП РФ, предусматривает ответственность в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере от одной тысячи до пяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от одной тысячи до пяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц — от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. Нарушение законодательства о труде и об охране труда должностным лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, влечет дисквалификацию на срок от одного года до трех лет.
Ответственность же представителей работодателя за совершение правонарушений в сфере социального партнерства, а это административный штраф, размер которого варьируется в зависимости от конкретного состава правонарушения и составляет от одной тысячи до пяти тысяч рублей, явно более «мягкая» нежели чем указанном выше случае.
Объяснением этому вероятно служит не столь значительная общественная опасность данных правонарушений, посягающих на социально-партнерские отношения, построенные на принципах равноправия, заинтересованности сторон в участии в договорных отношениях, а главное добровольности принятия сторонами на себя обязательств.
Однако представляется не вполне справедливым, что в случае совершения работодателем правонарушения, предусмотренного статьей 5.34 КоАП РФ «Увольнение работников в связи с коллективным трудовым спором и объявлением забастовки» субъект правонарушения — работодатель или соответствующее должностное лицо, наделенное правом приема и увольнения, понесет ответственность в виде наложения незначительного административного штрафа, а при признании увольнения работника незаконным по всем иным основаниям, то есть когда участие в коллективном споре или забастовке не было фактической причиной увольнения, к тому же работодателю будут применена санкция статьи 5.27. КоАП РФ, предусматривающая более тяжкое наказание.
Системный анализ законодательно определенных прав и обязанностей представителей работодателя позволяет говорить следующее:
необходимо включить в ТК РФ нормы определяющей статус работников, включаемых в состав администрации (помимо руководителя юридического лица) и выполняющих исполнительно-распорядительные функции от имени и в интересах работодателя: заместителей руководителя, вице-президента, главного бухгалтера и т.п. Считаем возможным относить указанных работников к числу представителей работодателя исходя из фактически реализуемых ими трудовых функций, объема полномочий, без учета наименования их должности;
следует приравнять статус представителя работодателя, как субъекта юридической ответственности, к статусу должностного лица, известного нормам административного права, что требует внесения в приложение к статье 2.4. КоАП РФ дополнения, согласно которому представитель работодателя в социальнопартнерских отношениях является должностным лицом.
Рецензия
на статью по теме: «Понятие «должностное лицо» в административном и трудовом праве: вопросы теории и практики» Избиеновой Т.А.
Представленная Избиеновой Татьяной Александровной статья посвящена рассмотрению достаточно актуальной темы по вопросу соотношения понятий «должностное лицо» и «представитель» в административном и трудовом праве, изучение которой вызвано возникающими разногласиями по определению круга лиц, которые могут выступить в качестве субъектов юридической ответственности за совершения правонарушений в сфере социального партнерства.
Новизна избранной темы обусловлена тем, что автор рассмотрела указанные вопросы комплексно на стыке двух отраслей права. Избиеновой Т.А, предложено: включить в Трудовой кодекс Российской Федерации норму, определяющую статус работников, включаемых в состав администрации (помимо руководителя юридического лица) и выполняющих исполнительнораспорядительные функции от имени и в интересах работодателя: заместителей руководителя, вице-
президента, главного бухгалтера и т.п.;
приравнять статус представителя работодателя, как субъекта юридической ответственности, к статусу должностного лица, известного нормам административного права, что требует внесения в приложение к статье 2.4. КоАП РФ дополнения, согласно которому представитель работодателя в социально-партнерских отношениях является должностным лицом.
Выводы и предложения автора статьи могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства. Статья Избиеновой Т.А. «Понятие «должностное лицо» в административном и трудовом праве: вопросы теории и практики» рекомендуется для публикации в научно-практическом журнале.
Зам. директора по научной работе, Зав. кафедрой гражданско-правовых дисциплин, профессор, доктор юридических наук Казанского филиала ГОУ ВПО Российской академии правосудия А.К. Безина
«Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ
(ред. от 31.07.2020)
(с изм. и доп., вступ. в силу с 11.08.2020)Примечание. Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, арбитражные управляющие, а также совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьями 9.22, 13.25, 14.24, 14.25, 14.55, 14.56, частью 3 статьи 14.57, 14.61, 14.63, 14.64, 15.17 — 15.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.25, 15.26.1, 15.26.2, 15.29 — 15.31, 15.37, 15.38, частью 9 статьи 19.5, статьями 19.7.3, 19.7.12 настоящего Кодекса, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, физические лица, являющиеся учредителями (участниками) юридических лиц, руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов организаций, являющихся учредителями юридических лиц, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции члена комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, контрактные управляющие, работник контрактной службы, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьями 7.29 — 7.32, 7.32.5, частями 7, 7.1 статьи 19.5, статьей 19.7.2 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции по организации и осуществлению закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, в том числе члены комиссии по осуществлению закупок, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьей 7.32.3, частью 7.2 статьи 19.5, статьей 19.7.2-1 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции члена лицензионной комиссии и совершившие административное правонарушение, предусмотренное статьей 19.6.2 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если настоящим Кодексом не установлено иное. Лица, осуществляющие функции по организации и проведению обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, в том числе члены конкурсной комиссии, аукционной комиссии, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьей 7.32.4 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие деятельность в области оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности), совершившие административные нарушения, предусмотренные частью 9 статьи 20.4 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Физические лица, осуществляющие деятельность в области проведения экспертизы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, совершившие административное правонарушение, предусмотренное статьей 7.32.6 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица.
<*> Третья, заключительная, статья цикла. Предыдущие опубликованы в N 5 и 6.
Бриллиантов Александр Владимирович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
Яни Павел Сергеевич, профессор Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор.
Рассматривая понятие административно-хозяйственных функций, а также выполнение должностным лицом функций по специальному полномочию, авторы анализируют постановления Пленума Верховного Суда РФ, в которых содержатся соответствующие разъяснения.
Ключевые слова: должностное лицо; административно-хозяйственные функции; выполнение функций по специальному полномочию; постановление Пленума Верховного Суда.
A public officer: administrative and household duties, performance of duties by special authority
A.V. Brilliantov, P.S. Yani
- Согласно п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» «к административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п.». В соответствии же с п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. N 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий», «как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием)». Выделенные нами словосочетания показывают, что основным, таким образом, в указанных функциях Пленум считает управление и распоряжение имуществом, а также контроль за его движением, расходованием, хранением и т.д.
Указанные полномочия для признания лица должностным должны осуществляться в организациях, учреждениях, воинских частях и подразделениях. В примечании же к ст. 285 УК определено, что эти функции должностное лицо выполняет в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Тогда об имуществе каких организаций идет речь, если лица, выполняющие соответствующие функции в коммерческих и иных организациях, согласно данному примечанию, а также примечанию к ст. 201 УК к должностным не относятся? Под организациями здесь можно понимать государственные корпорации (ст. 7.1 ФЗ от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях»). А вот что касается организационно-правовой формы органов власти, то хотя соответствующий вопрос до настоящего времени четко не разрешен, определять их как организации вряд ли корректно <1>.
<1> Тен А.Л. Теоретико-правовые проблемы государственной регистрации органов государственной власти в качестве юридических лиц // Административное право и процесс. 2006. N 4.
Какие полномочия можно отнести к праву лица распоряжаться, управлять имуществом? Под полномочиями по распоряжению, управлению имуществом в государственном органе, учреждении и т.д. следует понимать предоставленную лицу возможность самостоятельно решать вопрос о судьбе имущества, о его движении. Возложенная на лицо обязанность производить чисто технически перемещение имущества, его выдачу другим лицам, учет (к примеру, водитель-экспедитор-инкассатор, кассир, рядовой бухгалтер) не означает наличия у него полномочий по распоряжению, управлению имуществом. В последнем случае работодатель может заключить с работником договор о полной материальной ответственности, однако это будет только означать, что лицо отвечает за сохранность имущества, но полномочия по решению судьбы имущества этим договором на него не возлагаются <2>.
<2> Волженкин Б.В. Служебные преступления. СПб., 2005. С. 95.
В связи с этим нельзя относить к числу должностных лиц, например, кассира муниципального учреждения, являющегося в качестве сотрудника бухгалтерии лицом, ответственным за сохранность выдаваемых им денежных средств в виде заработной платы, возмещения командировочных расходов и т.п., поскольку такой работник вопрос о судьбе денежных средств, их расходовании и т.д. самостоятельно не решает. Значит, административно-хозяйственными полномочиями он не наделен.
Отметим, что в правоприменительной практике проблемы квалификации преступлений, предусмотренных гл. 30 УК, возникают сравнительно редко. В большей степени вопрос о содержании административно-хозяйственных полномочий актуален для квалификации хищений по признаку использования служебного положения <3>.
<3> См. об этом подробней: Яни П. Использование служебного положения при хищении вверенного имущества // Законность. 2010. N 3. С. 15 — 19.
- Из примечания к ст. 285 УК следует, что должностными признаются и те лица, которые осуществляют функции представителя власти либо выполняют организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных, муниципальных органах, учреждениях и т.д. как постоянно, так и временно либо по специальному полномочию. Эта формулировка отчасти воспроизводит ту, что содержалась в примечании к ст. 170 УК РСФСР 1960 г., однако в ранее действовавшем уголовном законе речь шла о постоянном либо временном занятии должности, связанной с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, по специальному же полномочию названные обязанности, а также функции представителя власти осуществлялись согласно господствующей в теории позиции без занятия должности и состояли в выполнении надлежаще оформленных разовых поручений должностного характера либо выполнении на основе специального правового акта (приказа, трудового соглашения, доверенности) <4>.
<4> Здравомыслов Б.В. Должностные преступления. Понятие и квалификация. М., 1975. С. 41 — 42.
Говоря о разграничении постоянного и временного исполнения названных функций, А. Грошев отмечает, что согласно ст. 59 ТК трудовой договор, заключенный с руководителем и некоторыми иными лицами, может быть и срочным, однако вряд ли законодатель, указывая в примечании к ст. 285 УК РФ на временное исполнение обязанностей, имел в виду, что именно в этом случае работник исполняет свои функции временно. Поэтому главным для признания лица должностным является связь выполняемых им обязанностей не столько со временем, сколько с правовым основанием осуществления данных полномочий <5>.
<5> Грошев А.В. Ответственность за взяточничество. Краснодар, 2008. С. 168.
Одним из, видимо, основных вопросов, связанных с возникновением статуса должностного лица при осуществлении функций временно либо по специальному полномочию, является вопрос о том, обязательно ли эти функции должны быть возложены каким-либо документом. Привлекательной представляется позиция, согласно которой указанный статус лица определяется фактическим кругом его прав и обязанностей, даже если соответствующий акт о наделении его присущими должностному лицу функциями издан не был. В обоснование такого подхода приведены вполне приемлемые доводы, в частности ссылка на ст. 67 ТК РФ, согласно которой трудовой договор, даже не оформленный должным образом, считается заключенным, если работник фактически приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя <6>.
<6> Грошев А.В. Указ. соч. С. 168; Егорова Н.А. Теоретические проблемы уголовной ответственности за преступления лиц, выполняющих управленческие функции. Волгоград, 2006. С. 291 — 293.
Тридцать лет назад практика руководствовалась позицией Пленума Верховного Суда СССР, который разъяснял, что к ответственности за получение взятки могут привлекаться работники, временно исполняющие обязанности должностного лица, хотя бы по устному распоряжению руководителя, обладающего соответствующими полномочиями, в случае получения взятки в связи с исполнением этих временных обязанностей <7>. Такое понимание оснований для возникновения полномочий должностного лица нередко противопоставляется позиции, высказанной Пленумом Верховного Суда СССР в Постановлении от 30 марта 1990 г. N 4, где высший судебный орган указал, что «лицо, временно исполняющее обязанности по определенной должности или осуществляющее специальные полномочия, может быть признано субъектом должностного преступления при условии, если указанные обязанности или полномочия возложены на данное лицо в установленном законом порядке». Однако, на наш взгляд, позиция Пленума не изменилась: в 1977 г. он сказал, что устное распоряжение руководителя может наделить работника временно обязанностями должностного лица, если руководитель обладает «соответствующими полномочиями», т.е. — в этом и «ключ!» — установленными законом полномочиями по даче устных распоряжений подобного рода.
<7> Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 23 сентября 1977 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве».
Как решается данный вопрос в действующих постановлениях Пленума? В п. 1 Постановления от 10 февраля 2000 г. после дословного воспроизведения примечания 1 к ст. 285 УК Пленум говорит: «выполнение перечисленных функций по специальному полномочию означает, что лицо исполняет определенные функции, возложенные на него законом (стажеры органов милиции, прокуратуры и др.), нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом. Такие функции могут осуществляться в течение определенного времени или одноразово либо совмещаться с основной работой (народные и присяжные заседатели и др.)». А вот как это правило отражено в п. 6 Постановления от 16 октября 2009 г.: «исполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает, что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, возложенные на него законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом (например, функции присяжного заседателя). Функции должностного лица по специальному полномочию могут осуществляться в течение определенного времени или однократно, а также могут совмещаться с основной работой.
При временном исполнении функций должностного лица или при исполнении их по специальному полномочию лицо может быть признано должностным лишь в период исполнения возложенных на него функций».
К слову, из приведенных в обоих Постановлениях Пленума определений, тождественных по сути, следует, что Пленум не относит временное исполнение функций должностного лица исключительно к временному исполнению обязанностей по должности, а исполнение функций по специальному полномочию — к исполнению их лицом, соответствующую должность не занимающим. Поэтому, видимо, правы те юристы, которые понятия выполнения функций временно и по специальному полномочию не разделяют <8>.
<8> А.В. Шнитенков, сравнив в соответствующей части прежнее (УК РСФСР 1960 г.) и нынешнее определения должностного лица, предложил не различать временное исполнение функций и выполнение их по специальному полномочию (см.: Ответственность за преступления против интересов службы и интересов службы в коммерческих и иных организациях. СПб., 2006. С. 92).
Выделенный нами в приведенных определениях Пленума текст мы трактуем так: функции представителя власти, а также организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственном, муниципальном органе, учреждении и т.д. могут быть временно и по специальному полномочию возложены на лицо в том числе и устным распоряжением другого должностного лица. Если, однако, последнему право устно наделять такими функциями иных лиц предоставлено законом либо принятым в соответствии с законом подзаконным актом.
Предлагаемому подходу, который разделяется немалым числом юристов <9>, но, увы, на практике поддержки не находит, не противоречит содержащееся в п. 22 Постановления Пленума от 16 октября 2009 г. правило, согласно которому «при рассмотрении уголовных дел о преступлениях, предусмотренных статьей 285 УК РФ или статьей 286 УК РФ, судам надлежит выяснять, какими нормативными правовыми актами, а также иными документами установлены права и обязанности обвиняемого должностного лица, с приведением их в приговоре, и указывать, злоупотребление какими из этих прав и обязанностей или превышение каких из них вменяется ему в вину, со ссылкой на конкретные нормы (статью, часть, пункт)». Если будет установлено, что нормативный правовой акт предоставляет должностному лицу право наделять теми или иными должностными функциями иных лиц, то в том же акте будет указано, какие именно функции в этом случае могут быть переданы, и, соответственно, ссылку на «статью, часть, пункт» удастся сделать и в обвинении.
<9> Помимо упомянутых трудов см. также, в частности: Противодействие коррупции: прокурорский надзор, уголовно-правовая характеристика, уголовное преследование. СПб., 2009. С. 289 — 291 (автор главы — М.А. Любавина).
Безусловным шагом в направлении признания должностными лицами и тех, кто фактически обладает соответствующими функциями, нужно признать разъяснения, содержащиеся в абз. 3 п. 6 Постановления Пленума от 16 октября 2009 г. «Если, — говорит Пленум, — лицо, назначенное на должность с нарушением требований или ограничений, установленных законом или иными нормативными правовыми актами, к кандидату на эту должность (например, при отсутствии диплома о высшем профессиональном образовании, необходимого стажа работы, при наличии судимости и т.п.), из корыстной или иной личной заинтересованности использовало служебные полномочия вопреки интересам службы либо совершило действия, явно выходящие за пределы его полномочий, повлекшие существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, то такие действия следует квалифицировать соответственно как злоупотребление должностными полномочиями либо как превышение должностных полномочий».
С учетом ссылки на «требования или ограничения, установленные законом или иными нормативными правовыми актами, к кандидату на эту должность» к числу субъектов преступлений, предусмотренных гл. 30 УК, нужно относить и тех лиц, которые назначены на должность в нарушение установленного для этого порядка, когда такой порядок предусматривает замещение должности на основании конкурса. Например, приказ ректора (проректора) вуза о приеме на научно-педагогическую должность по соответствующей кафедре, научному структурному подразделению издается только по результатам конкурсного отбора и после заключения с работником трудового договора <10>. Следовательно, если преподаватель назначен на должность вне конкурса либо если, как затем установлено, результаты конкурса были сфальсифицированы, то это не дает оснований для непризнания его должностным лицом в случаях, предусмотренных п. 4 Постановления Пленума от 16 октября 2009 г. <11>.
<10> Пункт 10 Положения о порядке замещения должностей научно-педагогических работников в высшем учебном заведении Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства образования РФ от 26 ноября 2002 г. N 4114 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 4.
<11> См.: Бриллиантов А., Яни П. Должностное лицо: организационно-распорядительные функции // Законность. 2010. N 6. С. 10 — 15.
Итак, вот что наиболее, по нашему мнению, важно для правоприменительной практики:
а) к кругу должностных относятся и те лица, которые не занимают должности в государственных и муниципальных органах и учреждениях, а осуществляют функции представителя власти по специальному полномочию вне этих органов и учреждений;
б) по специальному полномочию могут осуществляться как функции представителей власти, так и полномочия по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия. Однако с учетом примечания к ст. 285 УК РФ только если полномочия второго вида, не относящиеся к функциям представителя власти, осуществляются в государственных и муниципальных органах, учреждениях и т.д.; обладание организационно-распорядительными и административно-хозяйственными полномочиями лицом, не выполняющим их в указанных органах и учреждениях по трудовому или иному договору, не позволяет признать это лицо должностным.
Исходя из этих критериев следует разрешать многочисленные споры относительно отнесения к числу должностных конкретных категорий лиц, которые по основному месту работы являются сотрудниками коммерческих и иных организаций, занимаются частной практикой, вообще нигде не работают и т.д. Проиллюстрируем это на примере проблемы признания должностным лицом нотариуса.
В свое время Верховный Суд не признал должностным лицом нотариуса на том основании, что: Основами законодательства Российской Федерации о нотариате предусмотрена разная ответственность государственных и частных нотариусов за совершение противоправных действий, а также различный порядок отстранения нотариусов от должности; нотариус, занимающийся частной практикой, образует свою контору без согласия органов исполнительной власти, а органы исполнительной власти не вправе их контролировать <12>. В поддержку этого решения А. Грошев привел те соображения, что «главным в оценке уголовно-правового статуса частного нотариуса является не содержание его полномочий (хотя некоторые из них являются властными, другие носят организационно-распорядительный характер), а основание их осуществления. Частный нотариус не занимает соответствующую должность в государственном органе или учреждении <13>.
<12> Постановление N 448п96 по делу Пешко: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий и четвертый кварталы 1996 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. N 4.
<13> Грошев А.В. Указ. соч. С. 180.
Однако с учетом данных Пленумом Верховного Суда в Постановлении от 16 октября 2009 г. разъяснений об отнесении юридически значимых действий к организационно-распорядительным полномочиям нотариуса нельзя признать должностным лицом именно по признаку осуществления им организационно-распорядительных полномочий, к которым, в частности, относятся свидетельствование подлинности подписи на документах, верности копий документов и выписок из них, удостоверение фактов и т.п. (главы XIII, XIV и др. Основ законодательства Российской Федерации о нотариате), поскольку он не выполняет указанные функции в государственном, муниципальном органе, учреждении и т.д.
Вместе с тем, поскольку выполнение лицом по специальному полномочию функций представителя власти, возложенных на него законом, уголовный закон и Пленум не связывают с выполнением этих функций в государственном, муниципальном органе, учреждении и т.д., нотариус может рассматриваться в качестве должностного лица с учетом того, что ряд полномочий, которыми он наделен в установленном законом порядке, действительно носит властный характер. К распорядительным полномочиям нотариуса, осуществляемым им в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости (см. примечание к ст. 318 УК), можно отнести, например, совершение им исполнительной надписи (гл. XVI Основ законодательства Российской Федерации о нотариате).
Следовательно, частный нотариус должен нести ответственность за должностное преступление, например, по ст. 285 УК в случае, если он использует вопреки интересам службы полномочия, которые законодатель относит к функциям представителя власти, а по ст. 202 УК — если использует иные полномочия, в том числе полномочия по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих юридические последствия: удостоверяет подписи и т.п.
Пристатейный библиографический список
- Бриллиантов А., Яни П. Должностное лицо: организационно-распорядительные функции // Законность. 2010. N 6. С. 10 — 15.
- Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. N 4.
- Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 4.
- Волженкин Б.В. Служебные преступления. СПб., 2005. С. 95.
- Грошев А.В. Ответственность за взяточничество. Краснодар, 2008. С. 168, 180.
- Егорова Н.А. Теоретические проблемы уголовной ответственности за преступления лиц, выполняющих управленческие функции. Волгоград, 2006. С. 291 — 293.
- Здравомыслов Б.В. Должностные преступления. Понятие и квалификация. М., 1975. С. 41 — 42.
- Противодействие коррупции: прокурорский надзор, уголовно-правовая характеристика, уголовное преследование. СПб., 2009. С. 289 — 291.
- Тен А.Л. Теоретико-правовые проблемы государственной регистрации органов государственной власти в качестве юридических лиц // Административное право и процесс. 2006. N 4.
- Шнитенков А.В. Ответственность за преступления против интересов службы и интересов службы в коммерческих и иных организациях. СПб., 2006. С. 92.
- Яни П. Использование служебного положения при хищении вверенного имущества // Законность. 2010. N 3. С. 15 — 19.