Чем актуальна проблема асимметрии для федеративных государств

УДК 342

DOI 10.21685/2072-3016-2018-1-4

А. Ф. Малый, О. Л. Чеглакова

К ВОПРОСУ ОБ АСИММЕТРИЧНОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ

Аннотация.

Актуальность и цели. Проблемы территориальной организации российского государства всегда были в центре внимания политологов, социологов, юристов, представителей других научных специальностей. Значительный массив трудов по вопросу федеративного устройства России не снижает интереса исследователей. Одним из острых вопросов (особенно в период предвыборных политических баталий) является вопрос о равноправии субъектов РФ, симметричности или асимметричности Федерации. Юридические аспекты этой проблемы имеют свои особенности, связанные как с пониманием перспектив развития федеративных отношений, так и развитием технико-юридического инструментария.

Материалы и методы. Реализация поставленных задач была достигнута за счет привлечения и анализа доктринальных источников, правоприменительной практики, нормативного материала. При подготовке статьи использовались традиционные методы исследования (сравнительно-правовой, анализ нормативно-правового регулирования, историко-правовой), позволившие выявить проблемные вопросы заявленной темы, изложить взгляды авторов, сделать выводы.

Результаты. Актуализирована постановка проблемы асимметричности федеративного устройства России, отмечены достоинства и недостатки существующих подходов к рассмотрению вопроса о равноправии субъектов Российской Федерации. Рассмотрено содержание конституционных норм, закрепляющих равноправие территориальных образований, проведен анализ их корреляции.

Выводы. На основе приведенного анализа совокупности изученных источников сделан вывод о том, что наша Федерация является асимметричной. Такое заключение основано на практике реализации конституционных норм федеральным законодателем, изучении позиций Конституционного Суда РФ, правоприменительной деятельности субъектов РФ. Асимметричность рассматривается как возможность учета особенностей субъектов РФ, проявляющихся в процессе формирования их компетенции.

Ключевые слова: Конституция, территориальное устройство, федерация, субъекты Российской Федерации, асимметричность территориального устройства.

A. F. Malyy, O. L. Cheglakova

ON THE ISSUE OF ASYMMETRIC TERRITORIAL STRUCTURE OF RUSSIA

Одним из качественных признаков государства является его территориальная организация, которая подразумевает деление единой территории на части, обладающие различной степенью автономии (политической, административной), различающиеся по своему правовому статусу либо обладающие равным объемом правомочий. В случае федеративного устройства государства последний критерий (сравнение статусных характеристик) позволяет подразделять федерации на симметричные и асимметричные.

Подобная классификация федерации в России имеет доктринальную природу, поскольку ее легальное закрепление (конституционное равноправие субъектов в РФ) вызывает неоднозначную оценку. Существуют различные подходы к определению федерации как симметричной либо асимметричной. Они могут быть обусловлены целями, которые ставят перед собой исследователи, научным инструментарием, используемым той или иной наукой (политология, философия, юриспруденция). Имеются разные суждения относительно ценности такой классификации. Рассматривая строительство федеративных отношений в России в период 1991-1993 гг., С. А. Авакьян пишет: «Ущербность идеи асимметричной федерации, даже ее опасность для федеративного строительства в России стала очевидной достаточно быстро, когда отдельные субъекты стали добиваться более высокого ранга, когда пошла волна двусторонних договоров субъектов и Федерации, определяющих их преимущества перед другими субъектами. В Конституции РФ 1993 г. было отдано предпочтение симметричной федерации» . В одном из своих более поздних трудов ученый пишет о существующей научной полемике и приводит следующее мнение: «асимметричность позволяет учитывать специфику отдельных субъектов и поэтому не вредит федерации, а является од-

ним из конструктивных диалектических средств федеративного строительства» .

Асимметричность Федерации видится авторами в том, что «в силу наличия у субъектов Федерации географических, геополитических, политических и иных особенностей они объективно не могут обладать равным статусом» . Сравнение субъектов федераций по таким критериям, как размер территории, экономическое развитие, географическое положение, национальный состав, в большей степени свойственно представителям политологии, социологии. Для юридической науки характерным является институциональный подход, критерием для классификации выступают правовые статусы территориальных образований.

Существующие полярные мнения дают богатую пищу для размышлений, главное в которых — найти рациональное зерно в самой постановке вопроса о необходимости определения федерации как симметричной или асимметричной, полезности полемики для теории и практики федеративного строительства.

Следует отметить, что асимметрия отражает способность современного государства реализовать на основе демократических принципов учет особенностей своего территориального устройства. Наибольшую значимость она получает на тех территориях, где существует значительная концентрация многочисленных этносов. Рассуждая о мировой тенденции, авторы приходят к выводу о том, что территориальные образования объективно стремятся к особому положению и правам в различных сферах: культурной, языковой, а в большей степени — политической и социально-экономической. Более того, в последнее время даже в унитарных системах полномочия все больше передаются на региональный уровень, а разные территориальные образования получают асимметричные права .

Можно с уверенностью констатировать, что асимметричность территориальных образований является объективным явлением. Россия как одна из важнейших стратегических территорий мира имеет большое количество часовых поясов, уникальные природно-климатические условия и этническое разнообразие. Моделирование и правовое закрепление особых условий для различных регионов страны дают возможность на месте решать федеральные и региональные проблемы.

Используя теорию асимметричности в качестве метода при изучении территориальной организации федеративного государства, можно акцентировать внимание на экономических, социальных, этнических, политических, культурных особенностях, отличающих одни территориальные образования от других. Эти особенности проявляются во внутренней территориальной организации субъектов, во взаимоотношениях с федеральными органами власти, в специфике политической деятельности.

Для исследования отношений в рамках конституционного права важно определиться с исходными позициями. Как известно, основой территориальной организации государства признается территориальное образование, яв-

ляющееся обособленной компактной частью территории государства, которая ограничена и объединена пределами распространения власти функционирующих в ней органов государства или органов местного самоуправления .

Поиск ответа на вопрос о симметричности или асимметричности федерации, а также подобной оценки иных территориальных образований лежит в плоскости сравнения основных правовых характеристик. Очевидно, что сопоставлению должны подвергаться различные элементы их правовых статусов. Набор этих элементов сформулирован доктриной, она учитывает особенности территориальных образований и является результатом специального анализа.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В федеративном государстве территориальное образование определяется прежде всего как общность населения, способная к относительно самостоятельному осуществлению определенных функций (осуществление государственной власти, местного самоуправления). Таким образом, территориальные образования способны функционально отразить отдельные и общие закономерности территориальной организации, а сама территория является важным элементом их правового статуса.

Любое территориальное образование соединяет в себе собственно территорию — составную часть территории государства, проживающее на этой территории население — часть населения государства и публичную власть (органы власти), осуществляющую управление данной территорией и данным населением в рамках тех прав, которые предоставлены (оставлены, признаны и т.д.) властью государства . Поэтому помимо территории к существенным элементам статуса относят органы публичной власти, их компетенцию.

Наличие на территории властных структур или возможности непосредственно населением осуществлять управление данной территорией будет важным фактором, определяющим статус территориального образования. Но для выделения критериев, позволяющих сравнивать субъекты РФ на предмет их «особости», наличие территории и органов публичной власти явно недостаточно. Для статусной характеристики публичного образования важным являются полномочия, осуществляемые органами публичной власти в рамках конституционно установленных предметов ведения (компетенция).

Следует согласиться с мнением о том, что территориальное образование как пространственная сфера осуществления публично-значимой деятельности есть не территория сама по себе, а территория, «отраженная» в компетенции публичных органов, т.е. территория не как привычная географическая, а как компетенционная характеристика. Территориальное образование как субъект права есть не территория или ее часть, а носитель прав, обязанностей, предметов ведения . Институциональный подход предполагает сравнение конституционно-правового статуса субъектов РФ, центральным звеном которого (правового статуса) является компетенция.

Для сравнения правовых статусов субъектов РФ есть конституционные основания. Статья 66 (ч. 5) Конституции РФ закрепляет возможность изменения статуса, следовательно, подразумевается существование различных статусов. Вопрос в том, каковы эти различия и как они проявляются. Если обратиться к комментариям других статей Конституции, то можно обнаружить

такой же подход. Авторы ведут сравнение не территории, количества населения, объема производства, а именно совокупности прав и обязанностей, которыми обладают органы власти субъектов РФ.

Сама Конституция дает основание сделать вывод о наличии различий в правовом статусе субъектов РФ. Если даже не принимать во внимание наименование субъектов, можно обнаружить различия в правах (их объеме или особенностях реализации). В подтверждение данного тезиса можно обратиться к положениям ст. 66 Конституции. Право принятия конституции или устава принадлежит самому субъекту РФ. Собственно, нельзя усмотреть различия в статусной характеристике основного закона субъекта РФ (конституция или устав), но вот по порядку принятия различия есть. Если устав принимается представительным органом (ч. 2 ст. 66), то в отношении принятия конституции республики такой императив отсутствует. Не исключается принятие конституции и иным способом, например конституционным собранием (Республика Мордовия), всенародным голосованием граждан республики.

Еще одним подтверждением различия статусов может служить содержание норм ч. 4 ст. 66 Конституции. Она закрепляет возможность вхождения автономного округа в состав края, области. Сейчас три автономных округа входят в состав двух областей. Ненецкий автономный округ входит в состав Архангельской области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий — в состав Тюменской области. Чукотский автономный округ вышел в 1992 г. из состава Магаданской области.

Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно отмечал наличие особенностей в конституционно-правовом статусе субъектов РФ. В частности, в Постановлении Суда от 14.07.1997 № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» отмечается, что «вхождение» автономного округа в состав края, области определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которого он входит.

Формулировка ч. 5 ст. 66 Конституции прямо указывает на существование различных статусов у субъектов РФ: «Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом». Изменить — значит заменить один статус на другой, что возможно при наличии у субъектов разных статусов. Разностатусность является признаком асимметричности, которая позволяет учитывать особенности создания, организации и функционирования субъектов РФ.

Асимметричность Федерации проявляется при посредстве сравнения правовых статусов государственно-правовых образований. Сопоставлению подвергаются элементы правового статуса, к числу которых относят статическую, функциональную и юрисдикционную составляющие . Рассматривая каждую из них, мы можем найти особенности у любого из видов субъектов РФ. Не затрагивая содержания каждого их элементов, обратим внимание на функциональную составляющую статуса. Ее центральное звено -права и обязанности — выделяются многими авторами . Основным элементом правового статуса субъекта РФ, который позволяет сравнивать его с иными политико-правовыми образованиями, являются пол-

номочия органов государственной власти. Именно они определяют возможности субъекта принимать те или иные решения в политической, социальной, экономической, иных сферах (национальной, конфессиональной). Предусмотренный Конституцией РФ и федеральным законодательством разный объем полномочий для отдельных групп субъектов РФ свидетельствует о возможной или уже закрепленной асимметричности Федерации.

Например, образование республик по национальному признаку уже само по себе предполагает наличие особых правомочий, включающих право на введение государственного языка, принятие решений, касающихся использования национального языка в сфере образования, культуры, издательской деятельности.

Помимо республик этническая составляющая при образовании субъекта РФ присутствует в автономных округах и автономной области. Однако правом вводить государственный язык эти субъекты не обладают. И дело не только в том, что автономные образования не являются по Конституции государствами, язык этноса в таких образованиях должен иметь определенный титул, раз уж мы обсуждаем вопросы равного статуса субъектов РФ, образованных по национальному признаку. Если этого нет (возможно, объективно отсутствует необходимость), тогда имеем проявление асимметричности, что вполне допустимо.

Ярким примером асимметричности является легализованная процедура изъятия значительного объема полномочий у автономного округа и осуществления этих полномочий органами государственной власти области, в которую этот округ входит. Такая возможность предусмотрена Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Пункт 3 ст. 26.6 данного Закона допускает передачу значительного числа полномочий, осуществляемых органами государственной власти автономного округа (АО), органам государственной власти области. Условием такого перераспределения компетенции является отсутствие у автономного округа договора с областью либо принятие специального федерального закона.

Автономный округ самостоятельно осуществляет весь набор полномочий, указанных в ст. 26.3 Закона, при соблюдении следующих условий: а) наличии федерального закона об отношениях между органами государственной власти АО и органами государственной власти области либо б) наличии договора между органами государственной власти АО и органами государственной власти области, которые не предусматривают подобного изъятия.

Введя такую норму, федеральный законодатель поставил под сомнение реализацию конституционного принципа равноправия субъектов РФ (ч. 1 ст. 5), поскольку допустил значительное сокращение полномочий одного из видов субъектов РФ. Самостоятельность автономного округа в осуществлении своих полномочий таким образом поставлена в зависимость от волеизъявления другого субъекта — области. Если органы власти области откажутся от подписания договора с входящим в ее состав автономным округом, тогда (при отсутствии специального федерального закона) полномочия переходят к органам государственной власти области. Два участника договорных отношений поставлены в такие условия, когда отказ от заключения договора од-

ной из сторон приводит к последствиям, влияющим на правовой статус другой стороны.

Подобная ситуация уже возникала во взаимоотношениях Ненецкого автономного округа и Архангельской области . В 2007 г. Договор не был заключен, и более 30 полномочий, реализуемых Ненецким автономным округом, перешли к органам власти Архангельской области. Органы государственной власти Архангельской области осуществляли полномочия на территории Ненецкого автономного округа до тех пор, пока договор не был заключен вновь.

Фактическое признание асимметричности Федерации проявляется в формировании дополнительной компетенции у органов государственной власти субъекта РФ, например при учреждении на его территории особой экономической зоны .

В. Е. Чиркин отмечает, что «симметричная федерация — в известной мере идеал. Однако жесткое конкретно-практическое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов тех или иных этнических общностей и территориальных коллективов, которые сильно разнятся по своей численности, уровню развития и другим характеристикам. Симметрия не может учесть экономических, исторических и иных особенностей регионов» .

Соглашаясь с таким выводом, добавим, что официальное признание асимметрии территориальной организации российского государства, а также его более глубокое доктринальное обоснование будет способствовать стабильности статусного положения республик в составе Федерации, внесет свой вклад в теоретическое обоснование возможности трансформации правового статуса иных субъектов при необходимости выбора нестандартных решений в вопросах политического и социально-экономического развития регионов России. При наличии анклавных образований (Калининградская область), географически удаленных, островных территорий (Сахалинская область) такой подход вполне оправдан.

Вхождение в состав России Республики Крым, особое географическое и геополитическое положение данного субъекта РФ также предопределяет возможные преференции правового статуса, например, в случае введения особого порядка получения виз для иностранных граждан, приезжающих на полуостров с целью отдыха (по примеру Калининградской области). Внедрение принципа деконцентрации государственной власти в практику федеративных отношений также способно оказать влияние на компетенционную составляющую статуса субъекта РФ . Все это делает актуальным исследование теоретических аспектов федеративных отношений с акцентом на их асимметричное содержание.

Библиографический список

3. Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. — М. : ИНФРА-М, 1997. — 790 с.

6. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. -2-е изд., пересмотр. — М. : Норма : ИНФРА-М, 2011. — 1008 с.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

8. Бари, Д. Переосмысливая асимметричный федерализм / Д. Бари // Федерализм в России. — Казань, 2001. — С. 274.

11. Сергевнин, С. Л. Субъект Федерации: статус и законодательная деятельность / С. Л. Сергевнин. — СПб., 1999. — С. 57, 58.

13. Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 29. — Ст. 3581.

16. Иванов, В. В. Вопросы теории территориального устройства / В. В. Иванов // Журнал российского права. — 2002. — № 1. — С. 93.

17. Малый, А. Ф. Взаимоотношения области и входящего в ее состав автономного округа как проявление асимметричности Российской Федерации / А. Ф. Малый // Федерализм: эволюция и современное состояние : материалы науч. конф. в форме круглого стола журналов «Государство и право» и «Правовая политика и правовая жизнь». — Пенза, 2016. — С. 246-252.

18. Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации : Федер. закон от 10.01.2006 № 16-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 3. — Ст. 280.

8. Bari D. Federalizm vRossii . Kazan, 2001, p. 274.

10. Damdinov B. D. Sibirskiy yuridicheskiy vestnik . 2014, no. 1 (64), pp. 22-26.

12. Leksin I. V. Gosudarstvennoe upravlenie. Elektronnyy vestnik . 2015, iss. 49, p. 141.

13. Sobranie zakonodatel’stva RF . 1997, no. 29, art. 3581.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

16. Ivanov V. V. Zhurnalrossiyskogoprava . 2002, no. 1, p. 93.

18. Sobranie zakonodatel’stva RF . 2006, no. 3, art. 280.

Малый Александр Федорович доктор юридических наук, профессор, кафедра конституционного и административного права, Казанский (Приволжский) федеральный университет (Россия, г. Казань, ул. Кремлевская, 18)

E-mail: afm-10@mail.ru

Чеглакова Оксана Леонидовна

соискатель, Казанский (Приволжский) федеральный университет (Россия, г. Казань, ул. Кремлевская, 18)

Cheglakova Oksana Leonidovna Applicant, Kazan (Volga region) Federal University (18 Kremlyovskaya street, Kazan, Russia)

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *