Содержание
- О ПОРЯДКЕ РАЗРАБОТКИ И УТВЕРЖДЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ (ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ) И СТАНДАРТОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
- ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ И УТВЕРЖДЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ (ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ) И СТАНДАРТОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
УДК 343 .35 НАТАЛЬЯ ВАЛЕНТИНОВНА БУГАЕВСКАЯ,
ББК 67.408.142 кандидат юридических наук, доцент,
Б90 преподаватель Учебного центра дополнительного
ВЫПОЛНЕНИЕ ПУБЛИЧНЫХ ФУНКЦИЙ КАК ПРИЗНАК СУБЪЕКТА КОРРУПЦИОННЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ
Реферат: в рамках исследования признаков субъекта коррупционных преступлений рассматривается содержание понятия «публичные функции» с точки зрения доктрины уголовного права и его современного употребления в законодательстве РФ, раскрывается проблема отсутствия в праве признаков понятий «публичные функции», «публичный служащий», необходимых для квалификации коррупционных действий должностных лиц, выполняющих функции представителя власти, а также иностранных должностных лиц. Отмечается, что лица, выполняющие публичные функции, представляют органы государственной власти, органы местного самоуправления. Вместе с тем существует и такая категория лиц, выполняющих публичные функции, которые непосредственно не являются работниками органов власти и управления, в том числе местного, но уполномочены на выполнение некой общественной миссии, выступая от имени властных структур государства. Подчеркивается, что понятие «публичный служащий» должно основываться на признании выполнения им юридически значимых действий, способных устанавливать, прекращать и изменять права и обязанности других субъектов правоотношений. Приводятся примеры существующего в теории государства и права понимания публичности деятельности лица, а также оперирования терминами «публичные функции» или «публично значимые функции» в российском административном, финансовом, банковском, гражданском, земельном законодательстве, судебной практике, которые свидетельствуют об отсутствии единообразного подхода к их определению.
В уголовном праве требуется детальное закрепление признаков лица, выполняющего публичные функции, как лица, наделенного властными полномочиями государством, муниципалитетами для осуществления общезначимой деятельности. Субъектами, то есть носителями данных функций, в первую очередь являются лица, входящие в состав государственных органов, органов местного самоуправления, а во вторую — лица, которых данные органы наделили специальными полномочиями для решения вопросов общезначимого характера. При этом финансирование деятельности данных лиц за счет бюджетных средств разных уровней может стать ключевым фактором, по которому могут быть разграничены лица, представляющие интересы частных компаний, и лица, выполняющие публичные функции.
Ключевые слова: публичные функции, публичная власть, представитель власти, публичный служащий, органы государственной власти и местного самоуправления, выполнение функций представителя власти по специальному полномочию, публично значимые функции.
Анализ деятельности должностных лиц, уполномоченных налагать административные взы-
являющихся представителями власти, в скания; членов военно-врачебных комиссий, меди-
настоящее время в уголовно-правовой ко-социальных экспертных комиссий — при меди-
науке все чаще происходит сквозь призму понятия цинском освидетельствовании граждан и вынесе-
«публичные функции». Так, Н. А. Егорова выделя- нии заключений; членов диссертационных советов —
ет две категории представителей власти: лиц, осу- при голосовании о присуждении ученых степеней
ществляющих функции публичной власти в самих и даче заключений по диссертации; преподавате-
органах публичной власти, и лиц, выполняющих лей вузов — при выставлении оценок на экзаменах,
иные публичные функции, относя к последним зачетах, защите курсовых работ и т. п.)
частных нотариусов и аудиторов, третейских су- .
дей, профессиональных оценщиков — при проведе- В переводе с латыни publicus означает «государ-
нии обязательной оценки объектов, принадлежа- ственный», «общинный», «общественный» .
щих РФ, субъектам РФ либо муниципальным об- В повседневном языковом употреблении понятие
разованиям; служащих коммерческих организаций — «публичный» проявляется двояко: с одной сторо-
при выполнении функции органа дознания или ны, в него вкладывается смысл — что-то, относя-
щееся к общественно-государственной сфере; с другой стороны, оно понимается как что-то открытое для общества, гласное . Публичный интерес при этом понимается как «официально признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит приоритетным условием и гарантией ее существования и развития» .
Возвращаясь к сущности понятия «представитель власти», отметим, что он, несомненно, выполняет публичную функцию, если ее понимать как общественную, то есть необходимую для общества миссию, возложенную на него данным обществом. При этом он не извлекает из этого выгоды для себя, выступая от имени власти. Следуя логике, власть в обществе олицетворяет государство в лице своих органов управления обществом, хотя все же единственным источником власти является многонациональный народ Российской Федерации (ст. 3 Конституции РФ). Понимание публичной политики и публичной власти строится на признании того, что общенациональным инструментом публичной политики выступает государство.
Ф. Энгельс, определяя государственность, отмечал: «Вторая отличительная черта — учреждение публичной власти, которая уже не совпадает непосредственно с населением, организующим самое себя как вооруженную силу. Эта публичная власть существует в каждом государстве. Она состоит не только из вооруженных людей, но и из вещественных придатков, тюрем и принудительных учреждений всякого рода. Обладая публичной властью и правом взыскания налогов, чиновники становятся, как органы общества, над обществом» .
Таким образом, лица, осуществляющие функции власти, могут представлять государственную власть, действуя от лица ее законодательных, исполнительных, судебных органов, а также представляя местную власть — органы местного самоуправления. Именно они имеют право совершать действия, имеющие юридическое значение для всех или большинства граждан: устанавливать, прекращать или изменять права и обязанности других лиц. При неисполнении законных требований представителя власти им может быть применено принудительное воздействие на правонарушителей.
Другие лица, которые не представляют непосредственно властные органы, так как не являются их работниками, могут реализовывать публичные функции, если государство их уполномочило на данную деятельность. При этом необходимо уточнять, не образуют ли данные функции организационно-распорядительные или административно-хозяйственные полномочия либо сходны с полномочиями представителей власти. Определяющим
критерием будет являться их реализация во внут-рислужебной деятельности или во внеслужебной, то есть преподаватель в вузе, член диссертационного совета не могут признаваться должностными лицами по признаку осуществления организационно-распорядительных функций в их узком, внутрислужебном понимании (руководство коллективом, отдельными подчиненными работниками), так как они не действуют в рамках служебных взаимоотношений, но не могут быть признаны и представителями власти ввиду несоответствия разъяснениям постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий». Подчеркнем, что согласно п. 3 данного постановления представителями власти могут выступать либо лица, наделенные правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, судебной или исполнительной власти, либо лица, отвечающие требованиям примечания к ст. 318 УК РФ.
Преподаватели в вузе при приеме экзаменов и члены диссертационных советов при осуществлении их непосредственной деятельности также выполняют действия, имеющие юридические последствия для граждан, реализуют необходимую общественную функцию. Ввиду этого составители цитируемого постановления Пленума Верховного Суда были вынуждены пойти на компромисс приравнивания организационно-распорядительных полномочий к внешней управленческой деятельности, которая была обозначена как принятие решений, имеющих юридическое значение и влекущих за собой определенные юридические последствия. По существу такая деятельность ничем не отличается от распорядительных полномочий представителя власти.
Понимание термина «публичная функция» особенно важно в свете того, что международные конвенции по борьбе с коррупцией оперируют термином «публичный служащий», то есть «лицо, осуществляющее публичную функцию». Более того, в отечественном уголовном законе, в примечании 2 к ст. 290, дается определение иностранного должностного лица через выполнение им публичных функций.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Так или иначе термин «публичные функции» или («публично значимые функции») употребим в российском законодательстве и нашей судебной практике. Так, в ст. 5.59 КоАП РФ устанавливается административная ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на
которые возложено осуществление публично значимых функций. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» также имеет свое распространение на государственные и муниципальные учреждения и иные организации, осуществляющие публично значимые функции .
В распоряжении Правительства РФ от 4 апреля 2013 г. № 517-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Юстиция»» адвокаты как участники судопроизводства названы лицами, реализующими ряд публично значимых функций . В апелляционном определении Архангельского областного суда от 20 июня 2013 г. по делу № 33-3693 муниципальное учреждение -администрация муниципального образования «Онежское» указано как учреждение, выполняющее публичные функции . Практика арбитражных судов также свидетельствует об использовании данного термина в отношении органов местного самоуправления. Так, совет сельского поселения признается представительным органом местного самоуправления, осуществляющим публичные функции, определенные уставом муниципального образования, от имени муниципального образования. При этом в законодательстве нет явного объяснения, что собой представляют публичные или публично значимые функции, хотя термин достаточно активно используется. Оперирует им и доктрина права уголовного, административного, финансового, банковского. В научных исследованиях, в частности, отмечается, что публичные функции — это направления деятельности различных субъектов, в первую очередь государства и муниципальных образований, по удовлетворению публичного, то есть общественного, интереса, признанного и охраняемого государством . Вместе с тем отмечается, что публичные функции коммерческих банков в бюджетных, налоговых, валютных правоотношениях и правоотношениях в сфере контроля за осуществлением кассовых операций являются специфическим продолжением функций государства. В то же время публичные функции могут осуществлять и негосударственные структуры и организации: «Газпром», ОАО «Российские железные дороги», нотариусы, адвокаты, банки, аудиторы, средства массовой информации, отдельные граждане.
Термин «публичный» предполагает общественный характер, но более всего указывает на связь с государством и структурами управления обществом. Например, понятие «публичное управление» понимается как содержательно охватывающее понятие государственного и муниципального управления. В конкретном контексте понятие «публич-
ное управление» может означать как государственное, так и муниципальное управление либо их совокупность.
Как указывает И. Н. Барциц, «под публичной (публично-правовой) властью принято понимать власть государственную и муниципальную (местное самоуправление), от которой отличают власть, например, семейную (власть отца или матери), общественную (члены общественной организации также подчиняются определенным нормам, установленным уставными документами, и должностным лицам, избранным в качестве руководителей) и др.» . Ж. Гюльельми определяет публичную власть как «кристаллизацию доминирующих отношений правителей по отношению к управляемым при выполнении следующих условий: 1) наличие четкой дифференциации между правителями и управляемыми; 2) принятие этой временной ситуации управляемыми, обнаруживающими в этом относительные преимущества; 3) возможности постоянного контроля над правителями и их общей деятельностью» .
Более широко трактуется термин «публичный» в российском гражданском и земельном праве. Так, понятия «публичный договор» (ст. 426 ГК РФ), «публичный сервитут» (ст. 23 ЗК РФ) понимаются в смысле общественных, осуществляемых в социально полезных целях, не государственных или муниципальных. В решениях Конституционного суда РФ термин «публичный» употребляется также более широко, не отождествляется с понятием «государственный», но только в том случае, когда речь идет о публично-правовом характере использования имущества в общественных интересах. Напротив, в постановлении от 19 декабря 2005 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности абз. 8 п.1 ст. 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А. Г. Меженцева» суд указал, что «Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении отдельных функций публичной власти. По смыслу ее ст. 78 (ч. 2 и 3) и 132 (ч. 2) такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам». В этом же постановлении суд указал на публичную составляющую статуса арбитражных управляющих, подтвердил право выполнения ими публично-правовых функций.
Понятие «публичное право», также имеющее в своем названии определяемый в содержательном плане термин, трактуется как совокупность отраслей права, регулирующих общественные отношения, связан-
ных с обеспечением общего или общегосударственного, то есть публичного интереса . Одной из сторон в публичных правоотношениях всегда выступает лицо, наделенное властными полномочиями, координирующимися государством.
Таким образом, в понимании публичных функций следует исходить из того, что источником наделения ими является государство в лице своих органов, местное самоуправление как особый вид местной власти — а по содержанию они могут быть обозначены как функции, выполняемые в интересах общества, в противовес частным функциям, выполняемым в личных целях каждого индивида. Субъектами, то есть носителями данных функций, в первую очередь являются лица, входящие в состав государственных органов, органов местного самоуправления, а во вторую — лица, которых данные органы наделили специальными полномочиями выполнения общезначимых функций, решения проблем общезначимого характера. По существу, это полномочия, близкие к полномочиям представителя власти.
В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных
преступлениях» кратко поясняется, что представляет собой такой субъект взяточничества, как иностранное должностное лицо, но без дефинитивного разъяснения публичных функций, являющихся одной из составляющих его полномочий. Представляется возможным дополнить п. 1 названного постановления абзацем 3 следующего содержания: «Под иностранным должностным лицом понимается любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия (например, министр, мэр, судья, прокурор). Под осуществлением лицом публичной функции следует понимать выполнение в установленном законом порядке распорядительных полномочий в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости, либо реализацию права принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности».
Список литературы
1. О внесении изменений в ст. 5.59 Кодекса РФ об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» : федер. закон от 7 мая 2013 г. № 80-ФЗ // Рос. газ. 2013. 14 мая.
2. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Юстиция» : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 4 апр. 2013 г. № 517-р // Рос. газ. 2013. 10 апр.
3. Апелляционное определение Архангельского областного суда от 20 июня 2013 г. по делу № 33-3693 // СПС «КонсультантПлюс».
4. Барциц И. Н. Система государственного и муниципального управления : учеб. курс. М., 2011. 487 с.
5. Guglielmi G. J. Une introduction au droit du service public. URL: http://www.guglielmi.fr/IMG/ pdf/INTRODSP.pdf.
8. Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004. 384 с.
9. Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. М., 1974. Т. 21. 745 с.
10. Тихомиров Ю. А. Публичное право: падение и взлеты // Государство и право. 1996. № 1. С. 5, 45.
NATAL’JA VALENTINOVNA BUGAEVSKAJA,
THE EXECUTION OF PUBLIC FUNCTIONS AS A SIGN THE SUBJECT OF CORRUPTION CRIMES
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
5. Guglielmi G. J. Une introduction au droit du service public. Available at: http://www.guglielmi.fr/IMG/ pdf/INTRODSP.pdf.
О ПОРЯДКЕ РАЗРАБОТКИ И УТВЕРЖДЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ (ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ) И СТАНДАРТОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
АДМИНИСТРАЦИЯ ТУЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 29 декабря 2006 года N 648
О ПОРЯДКЕ РАЗРАБОТКИ И УТВЕРЖДЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ (ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ) И СТАНДАРТОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
{УТРАТИЛ СИЛУ:
Постановление администрации Тульской области от 01.07.2011 N 533; НГР: RU71000201100292}
{ИЗМЕНЕНИЯ И ДОПОЛНЕНИЯ:
Постановление администрации Тульской области от 11.04.2008 N 199; НГР: ru71000200800107;
Постановление администрации Тульской области от 19.10.2009 N 809; НГР: ru71000200900437}
В соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года N 1789-р, постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 года N 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», распоряжением губернатора Тульской области от 26 мая 2006 года N 628-рг «Об утверждении Основных направлений действий по реализации административной реформы в Тульской области (Программы на 2006-2008 годы)», на основании статьи 34 Устава (Основного Закона) Тульской области администрация Тульской области ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Утвердить прилагаемый Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) и стандартов государственных услуг.
{Пункт 2 исключен: Постановление администрации Тульской области от 11.04.2008 N 199; НГР: ru71000200800107}
2. Рекомендовать органам местного самоуправления Тульской области при разработке административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) и стандартов государственных услуг руководствоваться Порядком, утвержденным настоящим постановлением.
{Пункт 3 считать пунктом 2: Постановление администрации Тульской области от 11.04.2008 N 199; НГР: ru71000200800107}
{Пункт 4 исключен: Постановление администрации Тульской области от 11.04.2008 N 199; НГР: ru71000200800107}
3. Постановление вступает в силу со дня подписания.
{Пункт 5 считать пунктом 3: Постановление администрации Тульской области от 11.04.2008 N 199; НГР: ru71000200800107}
Губернатор Тульской области В.Д. Дудка
ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ И УТВЕРЖДЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ (ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ) И СТАНДАРТОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
Утвержден
постановлением администрации
Тульской области
от 29.12.2006 N 648
{Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) и стандартов государственных услуг в новой редакции: Постановление администрации Тульской области от 11.04.2008 N 199; НГР: ru71000200800107}
I. Общие положения
1. Настоящий Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) и стандартов государственных услуг (далее именуется — Порядок) устанавливает общие требования к разработке и утверждению административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) (далее — административные регламенты) и стандартов государственных услуг органами исполнительной власти Тульской области.
2. Административные регламенты определяют сроки и последовательность административных процедур и административных действий органа исполнительной власти Тульской области, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействие с другими органами исполнительной власти и органами местного самоуправления Тульской области, физическими и юридическими лицами, а также учреждениями и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг.
Стандарт государственной услуги устанавливает требования к оказанию государственной услуги, включающие существенные для получателя государственной услуги характеристики формы, содержания и результата оказания данной государственной услуги.
3. Административные регламенты и стандарты государственных услуг разрабатываются органами исполнительной власти Тульской области, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции или предоставление соответствующей государственной услуги.
4. Административные регламенты и стандарты государственных услуг разрабатываются органами исполнительной власти Тульской области на основе законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и Тульской области, положения об органе исполнительной власти Тульской области, а также настоящего Порядка.
Органы исполнительной власти Тульской области не вправе предусматривать в административных регламентах и стандартах государственных услуг полномочия органов исполнительной власти Тульской области, не предусмотренные законодательством Российской Федерации и Тульской области, а также ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций.
5. При разработке административных регламентов орган исполнительной власти Тульской области предусматривает оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе:
а) упорядочение административных процедур и административных действий;
б) устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий, если это не противоречит законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации и Тульской области;
в) сокращение количества документов, представляемых заявителями для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами, в том числе за счет реализации принципа «одного окна», использование межведомственных согласований при исполнении государственных функции (предоставлении государственной услуги) без участия заявителя, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий;
г) сокращение срока исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). Орган исполнительной власти Тульской области, осуществляющий подготовку административного регламента, может установить в административном регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроки исполнения административных процедур в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) по отношению к соответствующим срокам, установленным в законодательстве Российской Федерации;
д) указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий.
6. Орган исполнительной власти Тульской области одновременно с утверждением административного регламента вносит изменения в соответствующие нормативные правовые акты, предусматривающие исключение положений, регламентирующих исполнение государственной функции (предоставление государственной услуги), либо, если положения нормативных правовых актов включены в административный регламент, отменяет их.
7. Административные регламенты разрабатываются исходя из требований к качеству и доступности государственных услуг, устанавливаемых стандартами государственных услуг, разработанными и утвержденными в соответствии с действующим законодательством. До утверждения стандартов государственных услуг административные регламенты разрабатываются с учетом требований к предоставлению государственных услуг, установленных действующим законодательством.
В случае, если в процессе разработки проекта административного регламента выявляется возможность оптимизации (повышения качества) исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) при условии соответствующих изменений нормативных правовых актов, то проект административного регламента вносится в установленном порядке с приложением проектов указанных актов.
8. Административные регламенты и стандарты государственных услуг утверждаются постановлениями администрации Тульской области, за исключением административных регламентов исполнения государственных функций по государственному региональному контролю (надзору), осуществляемых органами исполнительной власти Тульской области в рамках Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», которые утверждаются правовыми актами органов исполнительной власти Тульской области, осуществляющих указанные функции.
{Пункт в новой редакции: Постановление администрации Тульской области от 19.10.2009 N 809; НГР: ru71000200900437}
9. В случае, если во исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) участвуют несколько органов исполнительной власти Тульской области, проект административного регламента или стандарта государственной услуги согласовывается с руководителями соответствующих органов исполнительной власти Тульской области.
10. При осуществлении органами исполнительной власти Тульской области части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных им в установленном порядке в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти Тульской области, административные регламенты и стандарты государственных услуг разрабатываются органами исполнительной власти Тульской области на основании типового административного регламента (стандарта), утвержденного федеральным министром или руководителем федеральной службы либо федерального агентства, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации.
11. Внесение изменений в административные регламенты и стандарты государственных услуг осуществляется в случае изменения законодательства Российской Федерации и (или) Тульской области, регулирующего исполнение государственной функции (предоставление государственной услуги), изменения структуры органов исполнительной власти Тульской области, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции или предоставление соответствующей государственной услуги, а также с учетом результатов анализа практики применения указанных административных регламентов (стандартов).
Внесение изменений в административные регламенты и стандарты государственных услуг осуществляется в порядке, установленном для разработки и утверждения соответствующих регламентов и стандартов.
12. При разработке административного регламента орган исполнительной власти Тульской области может использовать электронные средства описания и моделирования административно-управленческих процессов для подготовки структуры и порядка административных процедур и административных действий.
13. Проекты административных регламентов и стандартов государственных услуг, разрабатываемых в рамках реализации проектов административной реформы в Тульской области, могут рассматриваться на заседании Комиссии по проведению административной реформы.
14. Административные регламенты и стандарты государственных услуг подлежат опубликованию в соответствии с законодательством Российской Федерации о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также размещаются в сети Интернет на портале органов исполнительной власти Тульской области. Административные регламенты и стандарты государственных услуг размещаются также в местах исполнения государственной функции (предоставления государственных услуг).
II. Требования к административным регламентам
15. Наименование административного регламента определяется органом исполнительной власти Тульской области, ответственным за его утверждение, с учетом формулировки, соответствующей редакции положения нормативного правового акта, которым предусмотрена такая государственная функция (государственная услуга).
16. В административный регламент включаются разделы:
общие положения;
требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);
административные процедуры;
порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (предоставления государственной услуги);
порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставления государственной услуги).
17. В разделе «Общие положения» указываются:
наименование государственной функции (государственной услуги);
наименование органа исполнительной власти Тульской области, исполняющего государственную функцию (предоставляющего государственную услугу). В случае, если в исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) участвуют несколько органов исполнительной власти Тульской области, органов местного самоуправления Тульской области и организаций, то указываются все участвующие государственные и муниципальные органы и организации;
перечень нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих исполнение государственной функции (предоставление государственной услуги) с указанием реквизитов нормативного правового акта и источников их официального опубликования;
описание результатов исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также указание на юридические факты, которыми заканчивается исполнение государственной функции (предоставление государственной услуги);
описание заявителей, а также физических и юридических лиц, имеющих право в соответствии с законодательством Российской Федерации либо в силу наделения их заявителями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, полномочиями выступать от их имени при взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).
18. В раздел «Требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги)» включаются:
а) порядок информирования о правилах исполнения государственной функции (предоставлении государственной услуги), в который включаются:
информация о местах нахождения и графике работы органов исполнительной власти Тульской области, исполняющих государственную функцию (предоставляющих государственную услугу), их структурных подразделениях и территориальных органах, а также о других государственных и муниципальных органах и организациях, обращение в которые необходимо для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). В случае большого объема такой информации она приводится в приложении к административному регламенту;
справочные телефоны структурных подразделений органов исполнительной власти Тульской области, исполняющих государственную функцию (предоставляющих государственную услугу), в том числе номер телефона-автоинформатора;
адреса официальных сайтов органов исполнительной власти Тульской области в сети Интернет, содержащих информацию об исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги), адреса их электронной почты;
порядок получения информации заявителями по вопросам исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), в том числе о ходе исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);
порядок, форма и место размещения указанной информации, в том числе на стендах в местах исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также в сети Интернет на официальном сайте органа исполнительной власти, исполняющего государственную функцию (предоставляющего государственную услугу);
б) сроки исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);
в) перечень оснований для приостановления исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) или отказа в исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги);
г) требования к местам исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);
д) информация о перечне необходимых для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) документов, требуемых от заявителей, способах их получения заявителями, в том числе в электронном виде, и порядке их представления. (Предусмотренные законодательством Российской Федерации и Тульской области бланки, формы обращений, заявлений и иных документов, подаваемых заявителем в связи с исполнением государственной функции (предоставления государственной услуги), приводятся в качестве приложений к административному регламенту, за исключением случаев, когда законодательством Российской Федерации прямо предусмотрена свободная форма подачи этих документов);
е) требования к исполнению государственной функции (предоставлению государственной услуги) либо отдельных административных процедур в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации на платной (бесплатной) основе. Если действующим законодательством не предусмотрена плата за исполнение государственной функции (предоставление государственной услуги) либо отдельных административных процедур в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), в административном регламенте указывается, что исполнение этой государственной функции (государственной услуги) является бесплатным для заявителей.
В случае, если для государственной услуги принят стандарт государственной услуги, в данном разделе приводится ссылка на него.
19. Если исполнение государственной функции не связано с письменным или устным запросом заявителя, то положения раздела «Требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги)», определяющие порядок взаимодействия с заявителями при исполнении государственной функции, в административном регламенте исполнения государственной функции могут не раскрываться.
20. В подразделе «Сроки исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги)» указываются допустимые сроки:
а) исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);
б) прохождения отдельных административных процедур, необходимых для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);
в) приостановления исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) в случае, если возможность приостановления предусмотрена законодательством Российской Федерации;
г) выдачи документов, являющихся результатом исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);
д) ожидания в очереди при подаче и получении документов заявителями.
21. В подразделе «Перечень оснований для приостановления исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) либо отказа в исполнении государственной функции (предоставления государственной услуги)» приводится перечень оснований для приостановления исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) либо для отказа в исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе для отказа в приеме и рассмотрении документов.
22. В подразделе «Требования к местам исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги)» приводится описание требований к удобству и комфорту мест исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), в том числе к:
размещению и оформлению помещений;
размещению и оформлению визуальной, текстовой и мультимедийной информации;
оборудованию мест ожидания;
парковочным местам;
оформлению входа в здание;
местам для информирования заявителей, получения информации и заполнения необходимых документов;
местам для ожидания заявителей;
местам для приема заявителей.
При этом учитывается необходимость обеспечения комфортными условиями заявителей и должностных лиц, в том числе обеспечения возможности реализации прав инвалидов на исполнение по их заявлению государственной функции (предоставление государственной услуги).
23. Раздел «Административные процедуры» состоит из подразделов, соответствующих количеству административных процедур — логически обособленных последовательностей административных действий при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги), имеющих конечный результат и выделяемых в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги).
24. Блок-схема исполнения государственной функции приводится в приложении к административному регламенту.
25. Описание каждого административного действия содержит следующие обязательные элементы:
юридические факты, являющиеся основанием для начала действия;
сведения о должностном лице, ответственном за выполнение действия. Если нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие исполнение государственной функции (предоставление государственной услуги), содержат указание на конкретную должность, она указывается в тексте административного регламента;
содержание административного действия, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения;
критерии принятия решений;
результат административного действия и порядок передачи результата, который может совпадать с юридическим фактом, являющимся основанием для начала исполнения следующего административного действия;
способ фиксации результата выполнения административного действия, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административного действия, в том числе в электронных системах.
26. Раздел «Порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги)» состоит из следующих подразделов:
порядок осуществления текущего контроля за соблюдением и исполнением ответственными должностными лицами положений административного регламента и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к исполнению государственной функции (предоставлению государственной услуги), а также принятием решений ответственными лицами;
порядок и периодичность осуществления плановых и внеплановых проверок полноты и качества исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), в том числе порядок и формы контроля за полнотой и качеством исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);
ответственность государственных гражданских служащих органов исполнительной власти Тульской области за решения и действия (бездействие), принимаемые (осуществляемые) в ходе исполнения государственной функции;
положения, характеризующие требования к порядку и формам контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги), в том числе со стороны граждан, их объединений и организаций.
27. В разделе «Порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги)» устанавливается порядок обжалования заявителями действий (бездействия) и решений, принятых (осуществляемых) в ходе выполнения административного регламента:
а) в части досудебного (внесудебного) обжалования указываются:
информация для заявителей об их праве на досудебное (внесудебное) обжалование действий (бездействия) и решений, принятых (осуществляемых) в ходе исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);
предмет досудебного (внесудебного) обжалования;
исчерпывающий перечень оснований для отказа в рассмотрении жалобы либо приостановления ее рассмотрения;
основания для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования;
права заявителя на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы;
вышестоящие органы государственной власти и должностные лица, которым может быть адресована жалоба заявителя в досудебном (внесудебном) порядке;
сроки рассмотрения жалобы;
результат досудебного (внесудебного) обжалования применительно к каждой процедуре либо инстанции обжалования;
б) в части судебного обжалования указываются сроки обжалования и юрисдикция суда, в который подается соответствующее заявление, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
III. Требования к стандартам предоставления государственных услуг
28. Стандарт государственной услуги принимается в форме, доступной для понимания получателями государственной услуги.
Стандарт государственной услуги должен быть исчерпывающим, не допускающим разных толкований. Он должен излагаться с учетом последовательности действий по оказанию государственной услуги.
В стандарт государственной услуги включаются разделы «Общие положения», «Стандарт услуги», «Стандарт обслуживания».
29. В разделе «Общие положения» указываются:
государственная услуга в той формулировке, в которой она была дана в установившем ее нормативном правовом акте;
ссылки на нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие предоставление государственной услуги (с указанием реквизитов нормативного правового акта и источников официального опубликования);
наименование органа исполнительной власти Тульской области, предоставляющего государственную услугу. В случае если в предоставлении государственной услуги участвуют несколько органов исполнительной власти Тульской области, органов местного самоуправления Тульской области и организаций, указываются все участвующие государственные и муниципальные органы и организации.
30. Раздел «Стандарт услуги» должен содержать:
описание получателей государственной услуги, включая описание льготных категорий получателей государственной услуги;
исчерпывающий перечень документов, необходимых для получения государственной услуги;
информацию о последовательности действий получателя государственной услуги и органа, оказывающего государственную услугу, включая исчерпывающее описание результата;
информацию о сроке оказания государственной услуги;
исчерпывающий перечень оснований для отказа в оказании государственной услуги;
иные элементы, необходимые для защиты прав получателей государственных услуг.
31. В раздел «Стандарт обслуживания» включаются:
описание способов взаимодействия физических и юридических лиц с государственным органом, включая описание способов, позволяющих осуществить взаимодействие без личной явки в государственный орган;
описание способов предоставления информации государственным органом;
описание мест ожидания, мест получения информации и мест заполнения необходимых документов;
иные элементы, необходимые для защиты прав получателей государственного обслуживания.
IV. Организация независимой экспертизы и обсуждения проектов административных регламентов
32. Орган исполнительной власти Тульской области в ходе разработки административных регламентов и стандартов государственных услуг обязан:
публиковать проект административного регламента (стандарта) в сети Интернет на портале органов исполнительной власти Тульской области;
рассматривать поступившие от заинтересованных организаций и граждан предложения, замечания к тексту административного регламента (стандарта).
33. Орган исполнительной власти Тульской области в ходе разработки административных регламентов и стандартов государственных услуг вправе:
проводить опросы получателей соответствующей государственной услуги;
направлять проект административного регламента (стандарта) на независимую экспертизу, в том числе привлекать на конкурсной основе в соответствии с действующим законодательством организации для проведения независимой экспертизы.
34. Срок приема заключений по результатам независимой экспертизы, а также предложений, поступающих от заинтересованных граждан и организаций, не может составлять менее одного месяца с момента публикации проекта административного регламента в сети Интернет.
35. Независимая экспертиза проектов административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) может проводиться организациями, осуществляющими свою деятельность в соответствующей сфере.
36. Результатом независимой экспертизы является экспертное заключение, которое подписывается руководителем организации, проводившей экспертизу, или уполномоченным им лицом.
В качестве инструментов повышения результативности государственного управления предполагается использовать административные регламенты и стандарты. Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг содержат подробные описания последовательности действий и сроки их осуществления, необходимые для достижения установленных результатов. Административные регламенты утверждаются органами исполнительной власти наряду с должностными регламентами.
С административными регламентами неразрывно связаны стандарты государственных функций и услуг, которые задают конечные качественные и количественные характеристики административно-управленческих процессов, устанавливают требования к уровню доступности и качества взаимодействия исполнительных органов государственной власти, их структурных подразделений и должностных лиц с гражданами и организациями. В настоящее время отсутствие стандартов не позволяет конкретизировать обязательства органов власти перед обществом, внедрить объективные процедуры контроля и опенки их деятельности.
Стандарт государственной услуги представляет собой систематизированный набор требований к качеству оказания услуг органом власти или уполномоченной организацией, с одной стороны, определенный, исходя из потребностей и пожеланий клиентов, с другой — учитывающий технологические, материально-технические, финансовые и иные ресурсные ограничения государственного органа. Государственная услуга — нормативно установленный способ обеспечения прав и свобод, а также законных интересов граждан и организаций государственными органами власти, осуществляемый во взаимодействии физического или юридического лица (пользователя, клиента) с органом исполнительной власти или государственным служащим. В соответствии с текстом проекта федерального закона «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций» под термином «государственные (муниципальные) услуги» понимаются услуги, которые предоставляются физическим лицам и организациям по их запросу федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации или местными администрациями в рамках их компетенции.
Наряду со стандартами услуг предполагается внедрять стандарты обслуживания органов государственной власти, которые содержат требования к общей процедуре взаимодействия государственной власти с гражданами и организациями, инвариантные к конкретным типам услуг. Стандарт обслуживания включает такие требования, как: своевременность и полнота ответа на звонки, письма; периодичность обновления сайтов; формы ответов на письменные запросы, жалобы; порядок предоставления информации гражданам (режим платности, формы и сроки предоставления); перечень контактных лиц, с которыми можно связаться по поводу ненадлежащей работы.
Основная цель стандартизации состоит в минимизации издержек взаимодействия между гражданами (юридическими лицами) и органами власти в процессе оказания государственных услуг. Стандартизации подлежит взаимодействие, а не содержательное наполнение услуги (размер пособия, качество питьевой воды, количество учебных часов по определенной дисциплине). Внедрение стандартов и регламентов позволит ориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей.
В настоящее время приоритеты в предоставлении государственных и муниципальных услуг связаны:
- — с развитием многофункциональных центров (МФЦ) предоставления государственных и муниципальных услуг как учреждений, уполномоченных на организацию взаимодействия с заявителем услуг по принципу «одного окна»;
- — предоставлением государственных (муниципальных) услуг, исполнением государственных (муниципальных) функций в электронном виде с использованием информационно-коммуникационных технологий, включая осуществление в рамках такого предоставления (исполнения) электронною взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями.
Одним из важнейших направлений повышения эффективности органов государственного и муниципального управления является внедрение в их правоприменительную деятельность административных регламентов. В данном случае речь идет об административных регламентах исполнения государственных функций, административных регламентах предоставления государственных услуг, регламентах взаимодействия, регламентах внутренней организации органов исполнительной власти, а также должностных регламентах государственных служащих Российской Федерации.
Законодатель закрепил следующее определение административного регламента: «Административный регламент — нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги».
В Толковом словаре русского языка под редакцией С. И. Ожегова под порядком понимаются «правила, по которым совершается что-нибудь; существующее устройство, режим», а под стандартом «образец, которому должно соответствовать, удовлетворять что-нибудь по своим признакам, свойствам, качествам, а также документ, содержащий в себе соответствующие сведения».
В 2010 г. истек срок очередного этапа административной реформы, по результатам которой утверждено 447 административных регламента предоставления (исполнения) услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти. На региональном уровне утверждено более 6000 административных регламентов, около 4000 — на муниципальном уровне1.
Административные регламенты и реализуемые в ходе их применения процедуры должны существенно улучшать качество деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Эти акты призваны создавать оптимальный режим взаимоотношений должностных лиц органов власти и управления и граждан, которые обратились за предоставлением какой-либо публичной услуги в соответствующий исполнительный орган государственной власти.
Значимость административных регламентов органов исполнительной власти определяется тем, что они регулируют процесс осуществления ими властных полномочий во взаимодействии с гражданами и их объединениями.
Для гражданина принятие административных регламентов должно обеспечить упрощение процедуры получения соответствующей услуги, информации и др., повысить открытость и прозрачность деятельности государственных служащих и органов .
В то же время Н. А. Игнатюк обращает внимание на то, что «разработчики административных регламентов, как правило, недостаточно полно составляют описание последовательности действий; не указывают формы и не определяют порядок контроля за совершением действий и принятием решений; не полно устанавливают порядок обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения регламентов, вводя в административный регламент стандартную фразу «жалобы граждан рассматриваются в соответствии с законодательством Российской Федерации”». И предлагает: «При установлении порядка обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения административного регламента, не следует дублировать законодательно установленные общие положения о порядке обжалования решений и действий (бездействия) должностных лиц, а необходимо развивать, детализировать и конкретизировать установленные общие нормы».
Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 годы содержит ряд показателей, по которым можно оценить, насколько достигнуты поставленные ею цели.
По некоторым оценкам, для получения одной государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности, обращаться в орган государственной (муниципальной) власти РФ необходимо было в среднем восемь раз; установленные нормативные сроки предоставления государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности, превышались на 98%К
В соответствии с заявленными в Концепции целями к 2014 г. предполагалось сократить данные показатели, чтобы для получения одной услуги предприниматели обращались в государственные органы максимум два раза, а нарушения — были исключены полностью.
На взгляд С. С. Зенина, нормативная регламентация общественных отношений, урегулированных административными регламентами, нуждается в совершенствовании; фактический прогресс необходимо оценивать по более объективным показателям .
Как отмечают Е. Литвинцева и И. Рассказова, «реализуемая в настоящее время модель административного регламентирования предполагает четкую взаимосвязь деятельности государственного органа, его структурных подразделений и конкретных должностных лиц при исполнении государственных функций посредством:
- 1) административного регламента государственного органа, определяющего порядок исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг;
- 2) должностного регламента, содержащего профессиональные требования к гражданскому служащему и результатам его работы;
- 3) служебного контракта, включающего показатели результативности и эффективности профессиональной деятельности гражданского служащего;
- 4) индивидуального плана государственного служащего, реализующего конкретную программу выполнения его служебных задач».
Следует также понимать, что большинство административных процедур по исполнению государственных функций и оказанию государственных услуг только формируется. И вполне естественно, что на данном этапе развития нашего государства невозможно создать идеальные прозрачные и четкие административные процедуры. Их придется со временем изменять, чтобы граждане не страдали от административного гнета или бюрократизма.
Поскольку регламентация административных процедур в российском законодательстве имеет больше пробелов, чем правовых установлений, то следует признать весьма актуальным и позитивным предложение профессора Старилова Ю. Н. разработать и принять закон об административных процедурах на федеральном уровне.
Трудно не согласиться с теми специалистами, которые считают, что «весьма проблематична постановка вопроса о том, что органы исполнительной власти могут предоставлять услуги. Возражения возникают прежде всего исходя из природы и сущности услуги как гражданско-правовой категории, и сущности органа исполнительной власти как административно-правовой категории»1. Услуги должны предоставлять подведомственные органам государственного управления предприятия и учреждения, например многофункциональные центры.
Признавая необходимость и важность регламентации деятельности органов государственного и муниципального управления, отметим, что в государственном и муниципальном управлении решающим является человеческий фактор, т.е. служащие, знающие свои задачи и полномочия и умело их выполняющие. И сколь бы ни были полезны четкие нормы и процедуры государственно-управленческой деятельности, именно от работников сферы государственного и муниципального управления зависят отношение к ним, объем и характер их применения.
Для оценки уровня качества предоставления государственных и муниципальных услуг интерес представляет методика «SERVQUAL», которая предполагает оценку реакции услугополучателей с помощью анкетирования, анализ полученной первичной информации, разработку предложений по устранению выявленных проблем .
КОНСТИТУЦИОННОЕ, МУНИЦИПАЛЬНОЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
УДК 342.9
О НАЗНАЧЕНИИ И НЕКОТОРЫХ ОСОБЕННОСТЯХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ
КАК ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ
Гаврилов Александр Михайлович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.
E-mail: aleksan-gav@yandex.ru
Основной целью работы является анализ административного регламента как правового акта управления органа исполнительной власти, раскрытие основных функций и связанных с ними некоторых особенностей, которые должны учитываться при его подготовке и реализации.
Ключевые слова: административный регламент, процедура, функции, государственная услуга, типовой регламент, государственное управление.
Институт административных регламентов федеральных органов исполнительной власти можно отнести к числу новейших развивающихся явлений административно-правовой реальности. Административный регламент в современной практике правового регулирования управленческой деятельности является необходимым инструментом регламентации административных процедур.
Развитие института административных регламентов было в значительной степени обусловлено началом административной реформы в Российской Федерации. Условно можно выделить несколько основных этапов становления и внедрения в практику управленческой деятельности административных регламентов. Впервые административный регламент как правовая категория был закреплен в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В частности, в ч. 1 ст. 47 указанного закона определялось, что профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа. Однако в указанной статье, устанавливавшей элементы содержания должностного регламента как локального административно-служебного правового акта, не определялось даже примерное содержание термина «административный регламент федерального органа исполнительной власти». Соответствующий термин не упоминался в иных статьях Закона .
Следующим этапом «легализации» института административных регламентов федеральных исполнительных органов стало утверждение Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 ТиповоМарийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
го регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти . Новеллой этого правового акта стало закрепление положения о том, что регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти составляют административный регламент федерального органа исполнительной власти. В этот период был закреплен перечень актов, входящих в состав административного регламента федерального органа исполнительной власти, и сформировался комплекс взаимосвязанных актов, регламентирующих различные аспекты деятельности органа власти. Развитию феномена административных регламентов также способствовало утверждение Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти .
Очередной этап административной реформы связан с разработкой и утверждением административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Требования к содержанию и порядку разработки административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг были установлены Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» . В последующем, в Концепции административной ре-
Конституционное, муниципальное и административное право
формы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. акцент был сделан на развитие именно административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.
Административные регламенты призваны были упорядочить административные процедуры, устранить избыточные административные процедуры и действия, сократить количество документов, представляемых заявителями, и сроки осуществления административных процедур, конкретизировать ответственность должностных лиц.
На этом этапе идея административного регламента как регулятора административных процедур, а также как одного из ключевых инструментов закрепления результатов административной реформы получила окончательное оформление … Были оформлены характерные признаки административного регламента:
1. Административный регламент — подзаконный нормативный правовой акт, призванный регламентировать позитивные, не связанные с юрисдикционным процессом административные процедуры.
2. Административный регламент должен содержать исключительно процедурные нормы, определяющие условия, порядок, сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по реализации его компетенции, исполнению законов и административных актов, закрепление материальных норм в административном регламенте не допускается.
3. Административный регламент, в отличие от многих других видов нормативных правовых актов, имеет жесткие нормативно установленные требования к структуре и содержанию.
4. Административный регламент должен, с одной стороны, максимально детально регламентировать административные процедуры (вплоть до отдельных административных действий) и упорядочивать их, с другой стороны, совершенствовать их реализацию посредством исключения избыточных административных процедур (действий), избыточных документов, сокращения сроков.
5. Административный регламент должен содержать минимальное количество отсылочных норм на другие нормативные правовые акты.
6. Административный регламент направлен, в том числе, на обеспечение открытости и прозрачности деятельности органов власти и включает в себя: во-первых, справочную информацию об адресах, режиме работы, органов власти, формы и бланки документов, а во-вторых, порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц, порядок получения информации, связанной с осуществлением регламентируемой функции, а также иные сведения, необходимые для повышения защищенности заявителя (заинтересованного лица) перед лицом публичной власти.
Тем не менее, административный регламент как правовая категория продолжал эволюционировать под давлением новых институтов, возникших в результате
проведения административной реформы (создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, организация межведомственного взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг, переход к предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронном виде и т. д.) .
Действующие административные регламенты в научной литературе классифицируются по различным основаниям , но по назначению они образуют две основные группы. Первую группу составляют регламенты внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Во вторую входят административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. В связи с этим следует согласиться с Давыдовым К. В. в том, что внутриорганизационные и внешнеуправленческие административные регламенты характеризуются определенной спецификой. Однако и те и другие обладают общей природой. .
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в настоящее время не существует единой для всех административных регламентов нормативно закрепленных дефиниций. Законодатель дает ряд определений административного регламента в зависимости от его целевого назначения. В частности, Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373, определяется, что регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и органа государственного внебюджетного фонда при осуществлении государственного контроля (надзора) .
Однако в научной литературе встречаются весьма различные по содержанию определения административного регламента.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
А. И. Стахов пишет о том, что по своей природе административный регламент — это нормативный административно-правовой акт, который определяет административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан .
Л. С. Козлова и Т. Д. Садовская отмечают, что значимость административных регламентов органов исполнительной власти определяется тем, что они регулируют процесс осуществления ими властных полномочий во взаимодействии с другой стороной
Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
Гаврилов А. М.
управленческих отношений — гражданами и невластными организациями .
О. В. Буряга также подчеркивает, что административный регламент является по своей правовой природе актом управления, а его содержанием — управленческая процедура. В этом смысле административный регламент представляет собой правовой акт, в котором детально закреплена последовательность реализации позитивной управленческой процедуры .
По определению Ю. В. Истоминой, административный регламент есть «…принимаемый в предусмотренном законодательством порядке в целях повышения качества осуществления возложенных на федеральные органы исполнительной власти государственных функций и оказываемых услуг нормативный правовой акт, определяющий условия, порядок, сроки и последовательность совершения действий, принятия решений государственными служащими соответствующего федерального органа исполнительной власти (административные процедуры), порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и служащими и с иными участниками публичных правоотношений, а также регламентирующий иные нормативно установленные вопросы (элементы)» .
При характеристике правовой природы административных регламентов следует обратить внимание на особенности, касающиеся их внедрения в сферу других отраслей российского права.
Естественно, что правовые акты управления имеют самое непосредственное отношение к административному праву. При этом, думается, внутренние регламенты в большей степени коррелируют с т. н. организационным административным правом (т. е. «управленческими отношениями, возникающими в рамках организации публичного управления»); внешние регламенты регулируют преимущественно «управленческие отношения, в рамках которых реализуются функции и полномочия органов исполнительной власти; отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти и органов публичного управления» . Однако если административно-правовой характер содержащихся во внутренних регламентах норм бесспорен, то применительно к внешним регламентам отметим одно нетривиальное обстоятельство: нередко такие акты регламентируют порядок реализации материальных норм не только административного, но и иных отраслей права (например, норм трудового (социального) права , налогового (финансового) законодательства и т. д.)… В этом смысле можно говорить о соответствующей экспансии предмета административного права за счет процедурных институтов (по аналогии с деликтными институтами административного права, защищающими не только административные, но и многие иные правовые нормы). Следовательно, как внутренние, так и внешние регла-
Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
менты, безусловно, относятся к массиву административного законодательства .
Что касается места административных регламентов в системе административно-правовых актов управления, то оно также нормативно не определено. Административный регламент не был включен в Общероссийский классификатор управленческой документации, утвержденный Постановлением Госстандарта России от 30 декабря 1993 г. № 299, в Государственный стандарт Российской Федерации — ГОСТ Р 6.30-2003. Не содержится он и в перечне нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований .
Одним из ключевых аспектов в исследовании административных регламентов является их функции.
Административные процедуры осуществляются в первую очередь с целью реализации прав, свобод и обязанностей граждан РФ, а также эффективного выполнения задач и функций, возложенных на органы исполнительной власти, т. е. они направлены на повышение эффективности государственного управления .
Безусловно, что главная функция административных регламентов заключается в детальном и системном подзаконном регулировании деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц и иных субъектов права посредством установления четких административных процедур . Требования к административным регламентам установлены в таких нормативных правовых актах, как:
— Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;
— Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» в части административных регламентов федеральных органов исполнительной власти и внебюджетных фондов;
— Правила разработки и утверждения административных регламентов, принимаемые государственными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в части административных регламентов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
При разработке регламентов федеральный орган исполнительной власти и орган государственного внебюджетного фонда предусматривают оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций и услуг, в том числе:
— упорядочение административных процедур (действий);
Конституционное, муниципальное и административное право
— устранение избыточных административных процедур (действий);
— сокращение срока исполнения государственной функции и оказания государственной услуги, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции и оказания государственной услуги. Федеральный орган исполнительной власти и орган государственного внебюджетного фонда, осуществляющие подготовку регламента, могут установить в регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции и осуществления государственной услуги, а также сроки выполнения административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции и осуществления государственной услуги по отношению к соответствующим срокам, установленным законодательством РФ;
— ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, исполняющих государственные функции и оказывающих государственные услуги, за несоблюдение ими требований регламентов при выполнении административных процедур (действий);
— осуществление отдельных административных процедур (действий) в электронной форме.
Л. К. Терещенко, характеризуя назначение административных регламентов, отмечает, что их применение позволяет: обеспечить четкую регламентацию процессов, включенных в административную процедуру; сократить сроки предоставления услуг гражданам и организациям; уменьшить количество документов, подаваемых гражданином для получения услуги; уменьшить число внутренних согласований; установить исчерпывающий и четкий перечень оснований для отказа в предоставлении услуги; расширить использование современных информационных технологий; создать механизмы досудебного обжалования решений, действий и бездействия работников органов исполнительной власти, участвующих в оказании государственной услуги; повысить персональную ответственность должностных лиц за несоблюдение административных процедур .
Давыдов К. В. отмечает также, что наряду с основной функцией следует выделить некоторые иные, проистекающие из нее и в какой-то мере ее уточняющие, дополнительные функции. К числу таких вспомогательных аспектов проявления юридической роли административных регламентов необходимо отнести функцию консолидации подзаконного нормативного массива .
Необходимой с точки зрения нормативных предписаний является функция антикоррупционной направленности административных регламентов.
Административные регламенты должны отвечать требованиям антикоррупционного законодательства, определяющего признаки коррупциогенных факто-
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
ров, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. При разработке административных регламентов не допустимо включения норм, обусловливающих возникновение коррупциогенных факторов. В этом случае следует руководствоваться положениями Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» .
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что иногда административные регламенты воспроизводят сомнительные конструкции правовых актов управления, предусматривая явно выраженное кор-рупционно опасное усмотрение. Поэтому важным антикоррупционным направлением должен стать мониторинг практики применения административных регламентов.
Автор полагает также, что реализация функции антикоррупционной направленности в административных регламентах должна обеспечиваться посредством включения в них основных принципов деятельности государственных и муниципальных служащих, этических норм, а также ответственности должностных лиц за их неисполнение. Думается, что именно основные принципы и этические нормы в значительной степени обуславливают качество содержания, сбалансированность и эффективность применения административных регламентов, и в целом, призваны обеспечить должный уровень позитивной ответственности в государственной управленческой деятельности. В этой связи представляется, что именно во внедрении не формального, а действенного правового механизма, обеспечивающего соблюдение основных принципов и этических норм, сосредоточен потенциал повышения качества применения административных регламентов. Пренебрежение требованиями безусловного соблюдения основных принципов и этических норм при подготовке и применении административных регламентов может повлечь негативные последствия. В частности, такие последствия могут быть вызваны «эффектом нагромождения», когда, например, количество административных регламентов будет влиять отрицательно на качество управленческой деятельности в силу дублирования различных нормативных положений, наличия противоречий, неоправданных усмотрений или наоборот непродуманных однозначных предписаний, создающих искусственные барьеры в управленческой деятельности и др.
Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
Гаврилов А. М.
Литература
5. Куракин А. В., Юлегина Е. И. Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг в области осуществления антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Административное и муниципальное право. — 2013. — № 7. -С. 7.
8. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. — М., 2002. — С. 311.
9. Стахов А. И. Разработка и применение административных регламентов органов исполнительной власти // Актуальные проблемы преподавания современного административного права: теория, практика, методика. — М.; Саратов, 2010. — С. 11.
10. Терещенко Л. К. Процедуры и гарантии, обеспечивающие участие физических и юридических лиц в их отношениях с органами публичной администрации // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой и Ж. Марку. — М., 2011. — С. 243.
12. Административный регламент предоставления государственной услуги по организации временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые (утв. Приказом Минздравсоцразвития РФ от 28 июня 2007 г. № 449) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти (далее — БНА ФОИВ). — 2007. — № 35.
13. Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. — 2005. — № 4. -Ст. 305.
14. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» // СЗ РФ. — 2005. -№ 47. — Ст. 4933.
15. Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // СЗ РФ. — 2011. — № 22. — Ст. 3169.
16. Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. — 2005. -№ 31. — Ст. 3233.
17. Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. -2010. — № 10. — Ст. 1084.
18. Регламент организации работы с налогоплательщиками, плательщиками сборов, страховых взносов на обязательное страхование и налоговыми агентами (утв. Приказом ФНС от 9 сентября 2005 г. № САЭ-3-01/444 // Документы и комментарии. — 2005. — № 19.
A. М. Gavrilov
ABOUT SETTING AND SOME FEATURES OF ADMINISTRATIVE REGULATIONS AS LEGAL ACTS OF MANAGEMENT
Key words: administrative regulation, procedure, functions, state service, model regulation, state.